II SA/Gl 54/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2006 r. sprawy ze skargi O.K. i H.K. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. dalej (PINB) nakazał O. i H. K. rozbiórkę wiaty zlokalizowanej w granicy z działką nr [...] na posesji nr [...] przy ul. D. w S. Podstawę materialnoprawną wydanej decyzji stanowił art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm. – dalej Prawo budowlane). W jej uzasadnieniu organ I instancji podał, że wiata będąca przedmiotem postępowania została samowolnie wybudowana po [...] przez S. (...) K. W tym dniu została, bowiem przekazana przez Urząd Miejski działka [...] jej aktualnemu właścicielowi i zdaniem urzędników biorących udział w tym przekazaniu w granicy tej działki nie było wówczas wiaty. Organ ustalił także, że dla terenu na którym został wybudowany przedmiotowy obiekt nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor nie dysponuje decyzją o warunkach zabudowy, co wyklucza możliwość legalizacji obiektu. W odwołaniu od tej decyzji H. i O.K. zakwestionowali ustalenia faktyczne PINB wskazując, że przedmiotowa wiata została wybudowana w latach osiemdziesiątych i od tej pory była okresowo remontowana. W czasie przekazywania sąsiedniej działki trwała wymiana dachu wiaty i stały wówczas tylko słupy nośne, których można było nie zauważyć. Do odwołania dołączone zostało szereg dowodów, a to: zdjęcie dokumentujące fakt istnienia słupów nośnych wiaty w czasie, gdy sąsiednia działka nie była jeszcze zabudowana; oświadczenie geodety dokonującego w [...] r. pomiarów na działce inwestora stwierdzającego, że w tym czasie wzdłuż wschodniej jej granicy istniał drewniany budynek gospodarczy; rachunek za położenie na posesji małżonków K. kostki brukowej na terenie istniejącej wiaty oraz rachunek i potwierdzenie zakresu wykonanych robót polegających na wymianie dachu wiaty. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej ŚWINB) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Odnosząc się do argumentów odwołania wskazał, że przedłożone dowody dowodzą jedynie wcześniejszego istnienia w miejscu, gdzie została posadowiona wiata, drewnianego obiektu o znacznie mniejszych rozmiarach. Potwierdza to jedynie, że wcześniej istniejący obiekt został rozebrany i w jego miejscu zbudowano przedmiotową wiatę. Rozebranie zaś obiektu i jego odbudowa stanowią budowę w rozumieniu Prawa budowlanego, na którą wymagane jest pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy zaakceptował też stanowisko PINB, że wobec braku dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa wiata planu miejscowego, nie jest możliwa legalizacja tego obiektu. W skardze do sądu administracyjnego O. i H. małżonkowie K. zastępowani przez radcę prawnego J.M. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili rażące błędy w ustaleniach faktycznych. Wskazali, że PINB w ogóle nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do przedłożonych przez nich dowodów, czym naruszył dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a. Treść uzasadnienia decyzji ŚWINB dowodzi, że zauważył on błędy popełnione przez organ I instancji, jednak zamiast uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, skoncentrował się jedynie na wzmocnieniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Uczynił to jednak w sposób arbitralny nie wskazując na jakich oparł się dowodach wskazujących, że obecna wiata jest znacznie większa od wcześniej istniejącego obiektu. Wreszcie odwołujący się zarzucili, że decyzje organów obu instancji nie zawierają uzasadnienia prawnego wskazującego na zaistnienie samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że stwierdzenie iż wcześniej istniejący na działce skarżących drewniany budynek gospodarczy był znacznie mniejszy wynika ze znajdujących się w aktach sprawy zdjęć zrobionych z posesji P. P. Organ odwoławczy podał też, że wbrew twierdzeniom skargi zaskarżona decyzja zawiera także uzasadnienie prawne, bowiem wskazano w niej na kwalifikację wykonanych robót budowlanych. W piśmie procesowym z dnia [...] uczestnik postępowania S.Z., właściciel działki nr [...], wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że wbrew twierdzeniom skarżącym organy wyprowadziły z zebranego materiału logicznie poprawne wnioski. Jedyną nieścisłością jaka wystąpiła w uzasadnieniu decyzji ŚWINB z dnia [...]. (winno być w odpowiedzi na skargę) jest rozmiar wiaty, która faktycznie posiada wymiary 5,80 x 15 m. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona skarga jest zasadna. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego, a w przypadku stwierdzenia takiego naruszenia, Sąd dokonuje oceny wpływu stwierdzonego naruszenia na wynik sprawy. Jednocześnie należy podkreślić, że Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W opinii Sądu wydanie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji nie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym, a zatem z naruszeniem normy zawartej w art. 77 § 1 k.p.a. Norma ta nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, czyli obejmującego wszystkie jego części składowe (wszystkie środki dowodowe). Przywołany przepis stanowi rozwinięcie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 tej ustawy, zgodnie z którą organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oba te przepisy wskazują też, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Przenosząc te spostrzeżenia na grunt kontrolowanego postępowania w pierwszym rzędzie zauważyć przyjdzie, że będąca przedmiotem postępowania wybudowana na działce nr [...] przy ul. D. w S. wiata nie została zwymiarowana, a także organy nie opisały jej konstrukcji i to mimo, że PINB przeprowadził w sprawie dowód z oględzin. Do protokołu tych oględzin nie dołączono, ani nie zamieszczono w nim rysunku, czy szkicu ilustrującego posadowienie obiektu na działce oraz jego kształt. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podaje wymiary przedmiotowej wiaty, opierając się na materiałach dostarczonych przez jedną ze stron postępowania, czym naruszona została korespondująca z zasadą oficjalności zasada bezpośredniości. Ta ostatnio wymieniona zasada zobowiązuje organ do tego, by czerpał wiadomości o faktach z pierwszego źródła, dającego największe szanse dojścia do prawdy, a zatem by korzystał on z dowodów pierwotnych, bezpośrednich, nie zaś z dowodów pochodnych. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że dostrzeżone przez Sąd braki postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza w związku z dowodzeniem przez skarżących, że wiata w jej aktualnym kształcie powstała w wyniku przebudowy wcześniej istniejącego drewnianego budynku gospodarczego o stalowej konstrukcji. W tym miejscu należy wskazać, że do przebudowy istniejącego budynku na wiatę, podobnie jak do budowy wiaty można przystąpić w oparciu o ostateczną decyzję udzielającą pozwolenia na budowę. Ustawa Prawo budowlane w jej aktualnym kształcie przewiduje jednak odmienny tryb zwalczania samowolnej realizacji takiego obiektu w zależności od tego, czy został on zrealizowany w wyniku przebudowy istniejącego obiektu, czy też jego budowy od podstaw. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 7 tej ustawy przebudowa obiektu budowlanego została zaliczona przez ustawodawcę do robót budowlanych nie będących budową, co powoduje, że nie mają do nich zastosowania przepisy zawarte w art. 48 Prawa budowlanego, lecz przepisy art. 50 i art. 51 tej ustawy (por. w tej kwestii wykładnię językową wskazanych przepisów zawartą w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997 r. sygn. akt OPS 3/97 (w: ONSA 1998 r., z. 1, poz. 3). Zauważyć też należy, że zgodnie z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Tymczasem dowód z przesłuchania świadka L. M. pracownika Urzędu Miejskiego w S. w oparciu, a który organy przyjęły, odmiennie niż podnosili skarżący, że przedmiotowa wiata została wybudowana dopiero po [...] został przeprowadzony przez PINB z naruszeniem tego przepisu, a także art. 79 § 1 k.p.a. Zgodzić się wreszcie trzeba z zarzutem skargi, iż decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., bowiem jak zasadnie podkreśla się w doktrynie zebrany materiał dowodowy winien znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji administracyjnej (W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004 r., s. 136). Te niedostatki orzeczenia PINB nie zostały też usunięte decyzją ŚWINB. Ponownie rozpatrując sprawę PINB w S. uzupełni przeprowadzone postępowanie dowodowe stosując się do wskazań Sądu, a w szczególności zapewniając skarżącym czynny udział w postępowaniu. następnie w oparciu o ustalenia dokonane w tym postępowaniu zastosuje odpowiednie przepisy Prawa budowlanego. Z przytoczonych wyżej względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej zwanej P.p.s.a.) Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O niewykonalności zaskarżonej decyzji Sąd rozstrzygnął w oparciu o przepis art. 152 P.p.s.a., a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 tej ustawy oraz przepisy § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.). SW