II SA/Gl 540/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Iwona Bogucka, Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Protokolant sekr. sąd. Beata Malcharek, po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia dokumentacji budowlanej 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Postanowieniem z dnia [...] r. ozn. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J., działając w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /t.j. Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016/ oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego / t.j. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz.1071 ze zm./ nałożył na M. D. – sprawcę samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu zbiornika na nieczystości płynne na działce położonej w J. przy ul. [...]- obowiązek przedłożenia dokumentacji obejmującej: zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu; projektu budowlanego wraz z ekspertyzą techniczną; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – w terminie do dnia [...] r. W uzasadnieniu wskazano, że nałożony obowiązek jest niezbędny w celu rozstrzygnięcia o możliwości zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych. W dniu [...]r. M. D. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie organu I instancji, w którym zakwestionowała jego zasadność i podkreśliła, że tylko remontowała istniejące szambo i niedopuszczalne było zastosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. postanowieniem z dnia [...] r. sprostował w trybie art. 113 Kodeksu postępowania administracyjnego oczywistą omyłkę w pierwotnym swym postanowieniu poprzez dopisanie w wierszu 7 na stronie 1 tegoż postanowienia: "wstrzymuje się Pani M. D. dalszą budowę zbiornika na nieczystości płynne położonego na terenie posesji przy ul. [...], budowanego bez wymaganego ustawą Prawo Budowlane pozwolenia". Na to postanowienie również zostało wniesione zażalenie przez skarżącą, a wobec jego utrzymania w mocy złożona została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach – która była przedmiotem odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego o sygn. akt II SA/Gl 541/05. Natomiast zaskarżonym i kontrolowanym w rozpatrywanej sprawie postanowieniem z dnia [...]r. ozn. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] r. ozn. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J.. W uzasadnieniu wskazano na możliwość legalizacji samowoli budowlanej w świetle przepisów Prawa budowlanego po przedstawieniu niezbędnych dokumentów. Na w/w postanowienie ostateczne pismem z dnia [...] r. została złożona skarga przez M. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Skarżąca podkreśliła, że nie dokonała rozbiórki starego zbiornika na nieczystości płynne jak kwalifikują wykonane roboty organy orzekające w sprawie, a jedynie przeprowadziła jego remont. Nadto chybionym było – zdaniem skarżącej – uznanie zbiornika za obiekt budowlany, ponieważ w świetle art. 3 pkt. 9 Prawa budowlanego jest to wyłącznie urządzenie budowlane. W odpowiedzi na powyższą skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wyjaśnił, że działając w ramach autokontroli w dniu [...] r. zostało wydane postanowienie nr [...], którym uchylono zaskarżone do Sądu postanowienie i orzeczono o niedopuszczalności wniesionego zażalenia na postanowienie z dnia [...] r. ozn. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. nakładające obowiązek przedłożenia określonej w nim dokumentacji. Natomiast pismem z dnia [...] r. skarżąca wystąpiła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] r. o nr [...] zarzucając bezprawność działania. Postanowieniem z dnia [...] r. o nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność wnioskowanego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. W uzasadnieniu wskazano, że wydane w ramach autokontroli postanowienie nie jest zgodne z żądaniem strony. Zatem jako wydane z rażącym naruszeniem art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało je wyeliminować z obrotu prawnego. Z ustaleń poczynionych przez Sąd wynika, że do dnia [...]r. nie został złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. z 2002 nr 153, poz.1269 ze zm./ sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem wobec stwierdzenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nieważność postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. o nr [...], wydanego na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi możliwym stało się zbadanie legalności postanowienia z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. utrzymującego w mocy postanowienie z dnia [...] r. ozn. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. w przedmiocie nałożenia na M. D. obowiązku przedłożenia stosownej dokumentacji w związku z samowolnym wybudowaniem zbiornika na nieczystości płynne na działce położonej w J. przy ul. [...]. Przechodząc do merytorycznej oceny niniejszej sprawy w pierwszym rzędzie należy podkreślić, że ustawodawca odstępując od rygoryzmu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w dotychczasowym brzmieniu, który nie dopuszczał możliwości legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, stworzył nowelizacją z 11 lipca 2003r. możliwość przeprowadzenia postępowania, które może zakończyć się wydaniem decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego. Warunkiem zaś przeprowadzenia tego postępowania jest ustalenie zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodności z obowiązującymi przepisami w tym techniczno-budowlanymi, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Dlatego też w przepisie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawa budowlanego /t.j. Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm./ obowiązującego w dacie orzekania przez organy obu instancji przewidziano instytucję wstrzymania postanowieniem prowadzenia robót budowlanych przy jednoczesnym ustaleniu w tym postanowieniu wymagań dotyczących obowiązku przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodaro-wania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których wyżej mowa, stosuje się przepis ust. 1 czyli nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę /ust.4/. Wobec powyższego brzmienia cytowanej regulacji należy stwierdzić, że działania organów administracji publicznej, przewidziane w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego podejmowane są w toku postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami. Mają one zatem wyłącznie charakter dowodowy, gdyż ich celem przede wszystkim jest wyjaśnienie kwestii geodezyjno - technicznych dla prawidłowego zakwalifikowania stanu faktycznego pod względem prawnym i przedwczesne, niedopuszczalne w tym postępowaniu dowodowym jest powołanie przepisów materialnoprawnych. Wszelkie bowiem zarzuty merytoryczne do samowolnie wzniesionego obiektu będą rozstrzygane dopiero w decyzji orzekającej o istocie sprawy, to jest potrzebie dokonania stosownych zmian lub rozbiórki obiektu bądź jego części. Organy nadzoru budowlanego władne są bowiem dokonywać czynności kontrolnych, wydawać niezbędne nakazy i zakazy oraz podejmować inne środki przewidziane w ustawie. Realizując określone w ustawie zadania winny stosować różnorakie formy działań, z których uprawnienie do wydawania postanowień administracyjnych, stanowi jedną z form określonych w tym przepisie. O takim charakterze czynności wymienionych w art. 48 Prawa budowlanego świadczy zwłaszcza treść jego ust. 5, wedle którego w razie przedłożenia w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów traktuje się je jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Natomiast z żadnej normy prawnej zawartej w ustawie Prawo budowlane nie wynika możliwość zaskarżenia postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3. Odmiennie uregulowana jest kwestia zaskarżania np. postanowień dotyczących ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej /art. 49b ust. 4 zd. 2/ czy wstrzymania robót budowlanych /art. 50 ust. 5. W tych sytuacjach bowiem Prawo budowlane przewiduje expressis verbis możliwość wniesienia zażalenia. Podkreślić należy, że dopuszczalność wniesienia środków zaskarżenia na wydawane w postępowaniu administracyjnym postanowienia musi mieć zakotwiczenie w konkretnej normie prawnej. W świetle brzmienia art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego / t.j. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz.1071 ze zm./ – zwany dalej kpa - na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Powyższe dotyczy jednak zagadnień regulowanych przez kpa i postanowień wydawanych w toku postępowania w oparciu o przepisy proceduralne. Tym samym nie może stanowić podstawy do zaskarżenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. nakazującego M. D. przedłożenia w zakreślonym terminie stosownej dokumentacji, która następnie mogłaby stanowić podstawę dla wyboru merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wydania przewidzianej prawem decyzji. Skoro zatem – jak wyżej przedstawiono - postanowienie I instancji ma wyłącznie charakter postanowienia dowodowego i nie przysługuje na nie zażalenie (okoliczności tej nie zmienia fakt zawarcia w tym postanowieniu mylnego pouczenia strony o dopuszczalności wniesienia takiego środka zaskarżenia) to postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. zostało wydane bez podstawy prawnej. Wskazane zaś powyżej uchybienie wyczerpuje przesłanki uwzględnienia skargi przewidziane treścią art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) tj. stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zatem w/w postanowienie musiało skutkować jego unieważnieniem jako obarczone wadą nieważnościową z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa tj. zostało wydane bez podstawy prawnej. Unieważnienie zaś zaskarżonego postanowienia nakłada na organ odwoławczy obowiązek ponownego rozpatrzenia dopuszczalności wniesionego zażalenia z uwzględnieniem wyżej omówionych uwarunkowań. Sąd po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania Sąd nie orzekał, ponieważ skarżąca na mocy postanowienia Sądu z dnia 11 lipca 2005 roku została zwolniona z wpisu od skargi, a innych kosztów postępowania sądowego nie wykazała. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 wyżej wymienionej ustawy stwierdzono nieważność zaskarżonego postanowienia.