II SA/Gl 541/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie: WSA Elżbieta Kaznowska WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant: st. sekr. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi J.K. i K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Jak wynika z akt sprawy, małżonkowie J.K. i K.K. aktem notarialnym z dnia [...]r. nr rep. [...] sporządzonym w kancelarii notarialnej E.G. w M., nabyli prawo wieczystego użytkowania działki nr [...] w Ż. oraz prawo własności znajdującego się na tej działce pawilonu handlowego, stanowiącego odrębną nieruchomość. Prawa te zostały nabyte od Gminnej Spółdzielni "[...]" w Ż. Wnioskiem z dnia [...]r. K. i J. K. zwrócili się do Burmistrza Gminy Ż. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] w prawo własności, z rozłożeniem wynikającej stąd opłaty na [...] raty. Jako podstawa prawna wniosku podany został przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Pismem z dnia [...]r. organ poinformował wnioskodawców, iż sprawa zostanie załatwiona po ukazaniu się przepisów wykonawczych normujących sposób obliczania opłaty za przekształcenie. W następnej kolejności został [...]r. sporządzony operat szacunkowy z wyceny wartości rynkowej nieruchomości gruntowej nr [...] położonej w Ż. Jej wartość została ustalona na [...] zł, a wartość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego na kwotę [...] zł. W trakcie rozprawy administracyjnej w dniu [...]r. K.K., wedle swego oświadczenia reprezentujący także J.K., został zapoznany z warunkami przekształcenia i wyraził zgodę na jego dokonanie za cenę ustalona przez biegłego, z rozłożeniem płatności na [...] rat rocznych. W konsekwencji Burmistrz Miasta i Gminy Ż. decyzją z dnia [...]r. orzekł o odpłatnym przekształceniu prawa użytkowania działki [...] w prawa własności na rzecz J. i K. K., wraz z rozłożeniem płatność na [...] rat rocznych. Jako podstawa prawna podany został przepis art. 1 ust. 2, art. 2, 4 i 4a ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r., nr 65, poz. 746 ze zm.). Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...]r. Dnia [...]r. J. i K. K. wystąpili do Burmistrza Miasta i Gminy Ż. z wnioskiem o zmianę wydanej decyzji, w związku z wejściem w życie przepisów przewidujących nieodpłatne przekształcanie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, oraz o zwrot wpłaconej kwoty [...] zł. Decyzją z dnia [...]r. Burmistrz odmówił dokonania zmiany decyzji z dnia [...]r., podając jako podstawę prawną przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. nr 113, poz. 1209 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieni wyjaśniono, że przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. nie stosuje się do postępowań zakończonych przed dniem 16 lipca 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., po rozpoznaniu odwołania J. i K. K., decyzją z dnia [...]r. uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podkreślono, że tryb zmiany decyzji ostatecznej reguluje art. 155 k.p.a. i w oparciu o ten przepis winno dojść do załatwienia wniosku stron. W następnej kolejności [...]r. K.K. i J.K. podnieśli, że organ administracji nie dopełnił obowiązku ujawnienia przekształcenia prawa w księdze wieczystej, wobec czego dokonane przekształcenie należy uznać za nieskuteczne i dokonać ponownego przekształcenia w oparciu o zasadę nieodpłatności. Rozpoznając ponownie sprawę Burmistrz Miasta i Gminy Ż. decyzją z [...]r. odmówił dokonania zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...]r., którą orzeczono na rzecz małżonków K. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności, powołując się na przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. oraz art. 155 k.p.a. W uzasadnieniu przytoczono stan faktyczny sprawy i wskazano, że przepis art. 155 k.p.a. daje możliwość zmiany decyzji za zgodą stron, jeżeli przepis szczególny takiej zmianie się nie sprzeciwia. W tym zakresie za znaczącą uznano regulację art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. W złożonym odwołaniu J. i K. K. podnosili, że nie doszło do skutecznego przekształcenia i nabycia przez nich prawa własności, albowiem prawo to nie zostało ujawnione w księdze wieczystej i z tego powodu są oni nadal użytkownikami wieczystymi działki [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Stwierdzono, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. przewiduje, iż ostateczne decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 r. pozostają w mocy. Jako prawidłowy oceniono zatem wniosek organu I instancji, iż przepis ten stoi na przeszkodzie zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Podkreślono przy tym, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. osobami uprawnionymi na podstawie tej ustawy do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności są osoby fizyczne, które w dniu [...]r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy były użytkownikami wieczystymi. Skoro wnioskodawcy uzyskali prawo użytkowania [...]r., to nie spełniają ustawowej przesłanki do nabycia prawa własności w trybie ustawy z 26 lipca 2001 r., a organy byłyby zmuszone do udzielenia im odmowy w zakresie przekształcenia, co nie stanowi treści żądania stron. Zastrzeżono także, że organy dokonujące uwłaszczenia nie są obowiązane do regulacji stanu ujawnionego w księgach wieczystych. W skardze do sądu administracyjnego J. i K. K. wnieśli o uchylenie decyzji Kolegium. W uzasadnieniu podali, że wobec nie ujawnienia w księgach wieczystych faktu przekształcenia, w swych pismach do organów domagali się zwrotu uiszczonych rat oraz anulowania rat rocznych, jak również dokonania przez organy gminy w oparciu o aktualne przepisy, na jej koszty przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działki w prawo własności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 155 k.p.a, decyzja ostateczna, na podstawie której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie zmieniona lub uchylona za zgodą strony przez organ, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis ten uzależnia zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej od łącznego spełnienia szeregu przesłanek, zaś brak którejkolwiek z nich, czyni podjęcie takiego rozstrzygnięcia niemożliwym. W rozpatrywanej sprawie niewątpliwie została wydana ostateczna decyzja, na mocy której małżonkowie J. i K. K. nabyli prawo własności działki nr [...] w Ż. Następnie beneficjenci wydanej decyzji ostatecznej zwrócili się z wnioskiem o dokonanie zmiany decyzji. Mając na uwadze treść zgłaszanych przez strony żądań, w przekonaniu Sądu organy prawidłowo ustaliły, że zgłoszone żądanie dotyczy dokonania zmiany decyzji, poprzez oparcie jej na odmiennej podstawie prawnej i orzeczenie o nieodpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego działki w prawo własności. Uwzględnienie takiego wniosku jest uzależnione w szczególności od braku takich postanowień przepisów prawa, które sprzeciwiają się dokonaniu żądanej zmiany. Nie chodzi tu przy tym wyłącznie o takie postanowienia o charakterze szczególnym, które wykluczają możliwość dokonywania zmian w wydanych decyzjach ostatecznych, stwierdzając ich niedopuszczalność. Rozstrzygnięcie w każdej sprawie, w tym wydawane w trybie zmiany decyzji na żądanie strony, musi być oparte nie tylko na przepisach prawa procesowego, ale znajdować uzasadnienie w prawie materialnym. Inaczej mówiąc, skoro ma dojść do zmodyfikowania pierwotnego rozstrzygnięcia organu, to wydawane nowe rozstrzygnięcie musi być zgodne z prawem, przypadek musi spełniać przesłanki przepisów, stanowiących podstawę decyzji. Kwestia ta niewątpliwie wygląda odmiennie w przypadkach decyzji o różnym charakterze, inaczej przy decyzjach uznaniowych, gdy przepis prawa uzależnia podjęcie rozstrzygnięcia od ustaleń faktycznych i ocen organu administracji, a inaczej w przypadkach decyzji związanych. W tej drugiej sytuacji musi dojść do stwierdzenia przez organ, że stan faktyczny sprawy umożliwia zmodyfikowanie decyzji i zmianę jej treści. W rozpatrywanym przypadku decyzja pierwotna została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Zgodnie z tą ustawą przekształcenie takie przysługiwało użytkownikom wieczystym będącym osobami fizycznymi, którzy uzyskali prawo użytkowania przed dniem 31 października 1998 r. i złożyły wniosek w ustawowym terminie. Skarżący te przesłanki spełniali, co potwierdził organ administracji w wydanej decyzji. Przepisy ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. przewidywały natomiast, że osoby fizyczne będące w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne nabywają z mocy prawa własność tych nieruchomości z dniem, w którym decyzja wydawana w sprawie stała się ostateczna. Z przepisu tego wynika jednoznacznie wymóg, aby użytkownik wieczysty legitymował się prawem użytkowania w określonej dacie początkowej, zaś nieruchomość winna mieć określony charakter. Zgodnie z przepisem ust. 2 art. 1 ustawy, prawo nabycia własności nieruchomości przysługiwało też następcom prawnym poprzednich użytkowników wieczystych, użytkownicy ci winni jednak mieć status osób fizycznych. W rozpatrywanej sprawie skarżący nabyli prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej działki [...]r., zaś ich poprzednikami prawnymi była osoba prawna, nie fizyczna. Z tego powodu nie można uznać, iż skarżący spełniają ustawową przesłankę nabycia prawa własności, polegającą na legitymowaniu się prawem użytkowania wieczystego w dniu 26 maja 1990 r. Fakt ten wyklucza zatem orzeczenie na ich rzecz o nabyciu prawa własności na podstawie przepisów ustawy z 26 lipca 2001 r. Tylko bowiem do osób, które spełniały przesłanki wyżej podane, nie znajdowały zastosowania przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (art. 2 ust. 1 ustawy z roku 2001). Z podanych względów za prawidłowe należy uznać rozstrzygnięcie odmawiające dokonania żądanej przez skarżących zmiany decyzji ostatecznej. Stwierdzenie negatywnej przesłanki dopuszczalności zmiany decyzji ostatecznej na wniosek strony, zwalniało organ od konieczności badania zgody pozostałych stron postępowania na żądaną zmianę. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 155 k.p.a., zgodę na zmianę decyzji ostatecznej winny wyrazić wszystkie strony postępowania nią zakończonego, w niniejszej sprawie dotyczy to zatem także Gminy Ż., jako poprzedniego właściciela nieruchomości. Sąd nie podzielił natomiast tezy organów obu instancji, co do znaczenia dla sprawy przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r., zgodnie z którym decyzje o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, które stały się ostateczne przed wejściem w życie ustawy, pozostają w mocy. Ustawa ta weszła w życie w dniu 24 października 2001 r. zaś decyzja o przekształceniu użytkowania wieczystego z dnia [...]r. stała się ostateczna [...]r., a zatem po dacie wejścia w życie ustawy z 26 lipca 2001 r. Okoliczności tej nie zmienia regulacja art. 17 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. nr 64, poz. 592), wprowadzając bowiem zmiany do ustawy z dnia 26 lipca 2001 r., przewiduje normę intertemporalną, zgodnie z którą do postępowań wszczętych na podstawie ustawy z 26 lipca 2001 r. a nie zakończonych decyzją ostateczną do dnia 16 lipca 2003 r. stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. W niniejszej sprawie przed dniem 16 lipca 2003 r. nie doszło do wszczęcia postępowania na podstawie ustawy z 26 lipca 2001 r. Za pozbawione znaczenia należy w końcu uznać zarzuty skarżących, jakoby na skutek braku ujawnienia dokonanego przekształcenia w księdze wieczystej, nie doszło ono do skutku. Pogląd taki nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym, możliwy wpis do księgi wieczystej nie ma charakteru konstytutywnego i nie zależy od niego powstanie skutku prawnorzeczowego, pod postacią nabycia prawa własności. Zarzut ten nie był przy tym znaczący dla sprawy, wobec stwierdzonego przez Sąd żądania zmiany, a nie uchylenia decyzji ostatecznej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego. Mając na uwadze przedstawione argumenty Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.