II SA/Gl 541/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku w gminie stwierdza nieważności zaskarżonej decyzji w całości i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Burmistrz C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekł o: 1) umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji dotyczącej przejęcia obowiązku opróżniania zbiornika bezodpływowego na nieruchomości przy ul. [...] w C. (działka nr 1) – na podstawie art. 105 § 1 kpa oraz art. 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.), 2) odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). W uzasadnieniu organ I instancji na podstawie przedłożonych przez właściciela działki P. J. dokumentów wyjaśnił, że nieruchomość jest wyposażona w szczelny dwukomorowy zbiornik bezodpływowy o poj. 4,7 m3. Średnie miesięczne zużycie wody pokrywa się z ilością wywożonych miesięcznie ścieków bytowych. Zatem skoro P. J. podpisał w dniach [...] r. i [...] r. umowy z dwiema firmami posiadającymi zezwolenie w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i posiada dowody płacenia za takie usługi, organ administracji uznał, że nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji z art. 6 pkt 6 i 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Nadto, powołując się na wynik oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r. organ I instancji ustalił, że działka P. J. nie jest wyposażona w kanalizację wód deszczowych i poza budynkiem jednorodzinnym, nie posiada terenów utwardzonych. Woda z dachu odprowadzana jest rynnami bezpośrednio do gruntu. Nie stwierdzono też na tej działce zmiany stanu wody, ani kierunku jej odpływu poprzez zmianę ukształtowania terenu. W ocenie organu, wody opadowe nie przedostają się też do zbiornika bezodpływowego, o czym świadczy bilans gospodarki ściekowej. Podczas oględzin nie stwierdzono również zastoin wód na powierzchni działki sąsiedniej A. Z., ani odorów mogących pochodzić z działki P. J., co uzasadniało wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania z art. 29 ustawy – Prawo budowlane. Wreszcie, organ I instancji podał, że planowane jest wykonanie rowu przydrożnego z przepustami, co przyczyni się do poprawy sytuacji w tym terenie, w zakresie odprowadzania wód opadowych, wynikającej z braku rowów i małych powierzchni działek budowlanych. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. Z., domagając się jej uchylenia w całości z powodu naruszenia art. 7-12, art. 37 § 2, art. 38, art. 77-81, art. 105 § 1 i 107 § 1 i 3 kpa. Zdaniem odwołującej się, organ I instancji bezpodstawnie ograniczył się do zbadania rachunków za wodę i faktur za wywóz nieczystości ciekłych za ostatnie 6 miesięcy, chociaż za cały rok 2010 zbiornik był opróżniany jedynie 2 razy. Nie dochowano też 7-dniowego terminu powiadomienia o oględzinach, ani nie wskazano celu ich przeprowadzenia, czym naruszono gwarancje procesowe strony. Za absurdalne uznała odwołująca się oparcie się przez pracowników organu na wrażeniach węchowych, a nadto zarzuciła, że nie sprawdzono szczelności zbiornika. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do umorzenia postępowania i odmowy wszczęcia postępowania z art. 29 Prawa wodnego, zwłaszcza że organ I instancji nie wskazał na żadne konkretne ilości w zakresie zużycia wody i wywozu ścieków, które pozwalałaby na zweryfikowanie jego stanowiska. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, art. 29 ustawy – Prawo wodne oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa, orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji w części dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania w oparciu o art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że P.J. wypełnił obowiązki z art. 5 pkt 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości..., które to przepisy w całości zacytowano. Kolegium podało też, że na wezwanie organu I instancji dostarczył on rachunki za wodę i 4 faktury na opróżnienie zbiornika bezodpływowego za okres 6 miesięcy, co potwierdza fakt, że zbiornik jest regularnie opróżniany, a ilość zużytej wody w okresie od [...] r. do [...] r. pokrywa się z ilością wywiezionych ścieków. Nadto, powołując się na wynik oględzin przeprowadzonych z udziałem stron, Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, że nie stwierdzono zastoin wód na powierzchni gruntów, ani odoru mogącego potwierdzić, że nieczystości z szamba P. J. wylewane są na teren sąsiedni. Potwierdzono też szczelność szamba. Aczkolwiek nie dochowano 7-dniowego terminu powiadomienia o oględzinach, to jednak odwołująca się była wówczas obecna. Brak też podstaw do objęcia badaniem okresu całego roku [...]. W tym stanie rzeczy Kolegium uznało, że organ I instancji w oparciu o należycie zebrany materiał dowodowy zasadnie umorzył postępowanie w zakresie przejęcia obowiązku opróżniania zbiornika bezodpływowego, bowiem P. J. wypełnił obowiązki wynikające z ustawy, co pozwala na utrzymanie w mocy decyzji w zakresie pkt 1. Natomiast Kolegium dopatrzyło się podstaw do uchylenia pkt 2 decyzji organu I instancji, bowiem brak podstaw do odmowy wszczęcia postępowania z art. 29 ustawy – Prawo wodne. Zatem, organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie w celu sprawdzenia, czy zaszły zmiany stanu wody na gruncie i wydać decyzję merytoryczną. W skardze do sądu administracyjnego A. Z. domagała się uchylenia decyzji Kolegium w części umarzającej postępowanie w sprawie przejęcia obowiązku opróżniania zbiornika bezodpływowego w oparciu o art. 6 pkt 6 i 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 7, art. 138 § 1 i 2, art. 6, art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i 4, art. 78 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 kpa – z uwagi na brak przeprowadzenia należytego postępowania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, błędne ustalenie stanu faktycznego, uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, brak należytego uzasadnienia decyzji. Skarżąca wskazała także na naruszenie prawa materialnego i błędną interpretację art. 6 pkt 6 i 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W obszernym uzasadnieniu skarżąca po zrelacjonowaniu dotychczasowego postępowania ponowiła dotychczasowe zarzuty i argumentację, wywodząc że decyzje organów obydwu instancji oparto na 4 fakturach za opróżnianie zbiornika za okres 6 miesięcy, co pozwala na stwierdzenie, że zbiornik nie mógł być szczelny z uwagi na jego pojemność (4,7 m3) i potrzeby 5-osobowej rodziny. Jej zdaniem, już jednorazowe niewykonanie obowiązków ustawowych uzasadnia wydanie decyzji z art. 6 pkt 6 i 7 ustawy, zaś P. J. nie wywiązuje się z obowiązku opróżniania zbiornika od [...] r. i od tego czasu dochodziło do zalewania jej działki. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. W toku rozprawy sądowej skarżąca oświadczyła, że po wydaniu zaskarżonej decyzji, organ I instancji nie kontynuował postępowania. Dodatkowo podniosła, że wykładnia celowościowa art. 6 ust. 6 ustawy o utrzymaniu czystości, prowadzi do wniosku, że samo zawarcie umowy w okresie późniejszym nie zwalnia organu do przejęcia obowiązku właściciela, który uprzednio nie legitymował się taką umową, a ponadto, sam fakt zawarcia umowy nie gwarantuje jeszcze systematycznego opróżniania zbiornika. Stąd jedynie przejęcie obowiązków przez gminę może prowadzić do ochrony jej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek zasadniczo z przyczyn innych, niż w niej podniesionych. Działając z urzędu zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dopatrzył się bowiem podstawy prawnej do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w całości jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 138 kpa. Przepis ten wymienia rodzaj decyzji organu odwoławczego, nie przewidując możliwości uchylenia decyzji organu I instancji bez równoczesnego rozstrzygnięcia w uchylonym zakresie. W niniejszej sprawie organ I instancji decyzją z dnia [...] r. orzekł w dwóch różnych rodzajowo sprawach (na podstawie różnych podstaw prawnych), czego nie przewiduje przepis art. 62 kpa. Nie budzi też wątpliwości fakt, że odwołanie wniesiono od całości decyzji. Taki stan rzeczy z uwagi na fakt właściwości Kolegium w obydwu sprawach, uprawniał organ II instancji do wydania decyzji częściowych z mocy art. 104 § 2 kpa. Jednak wówczas każda z decyzji częściowych organu odwoławczego winna wypełniać dyspozycję z art. 138 kpa, a zwłaszcza winna wskazywać na określenie rodzaju sprawy i wskazywać na fakt wydania decyzji częściowej z uwagi na podzielność sprawy. Tymczasem zaskarżona decyzja nie stanowi zapowiedzi wydania kolejnej decyzji i nie może być uznana za decyzję częściową w świetle jej motywów. Upłynął też 14-dniowy termin do żądania jej uzupełnienia w trybie art. 111 kpa, a skarżąca zgodnie z pouczeniem wniosła skargę do sądu administracyjnego, co obliguje skład orzekający do działania z urzędu celem wyeliminowania wadliwego aktu z obrotu prawnego. W istocie bowiem organ administracji wydał niedopuszczalną decyzję częściową, której nie przewiduje przepis art. 138 kpa. Nawet przy założeniu, że przewidziane tam podstawy mają charakter alternatywny, brak podstawy do uchylenia w trybie odwoławczym jedynie w części decyzji organu I instancji – bez równoczesnego ustosunkowania się do sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji. Wykładnia art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa, daje podstawę tylko do uchylenia decyzji organu I instancji, jest wykładnią contra legem. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 października 1983 r. sygn. akt SA/Kr 706/83, zgodnie z art. 138 kpa, organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji, jest zobowiązany do określenia swojego stanowiska w sprawie, co powinno nastąpić poprzez orzeczenie co do istotny sprawy, umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sąd uznał, że decyzja organu odwoławczego ograniczająca się tylko do uchylenia decyzji organu I instancji jest nieważna. Zdaniem składu orzekającego, stanowisko to nie może budzić żadnych wątpliwości. W niniejszej sprawie Kolegium ograniczyło się do uchylenia decyzji organu I instancji i to tylko w części, a mianowicie co do pkt 2 rozporządzenia i w tym zakresie nie wydało żadnego orzeczenia, aczkolwiek z motywów decyzji zdaje się wynikać, że uznało za konieczne ponowne przeprowadzenie w tym zakresie postępowania przez organ I instancji. Istnienia takiego rozstrzygnięcia nie można jednak domniemywać. O ile decyzja może nie mieć uzasadnienia, to nie jest możliwe wydanie decyzji bez rozstrzygnięcia sprawy w rozumieniu art. 104 kpa, co wynika z treści art. 107 § 1 kpa. Niekompletność rozstrzygnięcia po upływie terminu jej uzupełnienia z art. 111 kpa, musi dyskwalifikować tego rodzaju akt. W przeciwnym wypadku istniałaby bowiem nieusuwalna niepewność obrotu prawnego, co godzi w podstawowe gwarancje stron. Tego rodzaju wada musi być zatem kwalifikowana w kategoriach rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W kontrolowanym postępowaniu z uwagi na podzielność spraw było zaś możliwe wydanie decyzji częściowej z art. 138 § 2 kpa poprzez uchylenie pkt 2 decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi w tym zakresie. Z rażącym naruszeniem art. 138 kpa, organ II instancji ograniczył się zaś do uchylenia decyzji jedynie w części – bez równoczesnego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Już z tych względów zaskarżona decyzja nie mogła się ostać. Co więcej, w ocenie składu orzekającego, brak podstaw do przyjęcia, że w sytuacji, gdy wniesiono odwołanie od całości decyzji organu I instancji, organ odwoławczy uchylając decyzję jedynie w części i w tym zakresie rozstrzygając co do istoty (co zresztą nie miało miejsca w niniejszej sprawie), nie jest zobligowany do zawarcia rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy pozostałej części. Przy takim rozumowaniu brak byłoby bowiem aktu, który mógłby podlegać kontroli sądowej. Nie jest dopuszczalne wniesienie skargi od nieistniejącego rozstrzygnięcia. Niekompletność decyzji podlega usunięciu jedynie w trybie i terminach wskazanych w art. 111 kpa. Jeżeli strona nie złożyła wniosku o uzupełnienie decyzji w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia, nie byłoby też możliwości zwalczania bezczynności organu. Rodzi się więc pytanie, na jaki akt i w jakim zakresie przysługiwałaby skarga do sądu w sytuacji, gdyby organ ograniczył się do uchylenia części decyzji objętej odwołaniem i w tym zakresie orzekł prawidłowo co do istoty sprawy, bądź umorzeniu w tej części postępowania, a nie orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w nieuchylonym zakresie. Nie wiadomo w jakim zakresie sąd administracyjny mógłby uchylić decyzję organu odwoławczego, skoro nie ma rozstrzygnięcia co do części sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania. Nie jest możliwe domniemanie istnienia jakiegoś rozstrzygnięcia bez wyartykułowania tego w osnowie, nawet jeżeli wypowiedź organu zawarta jest w uzasadnieniu. Stąd też skład orzekający przychyla się do stanowiska, że przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa, nie mogą być interpretowane jako odrębne normy prawne. Jeżeli organ odwoławczy rozstrzyga sprawę w części odmiennie od rozstrzygnięcia organu I instancji, a w pozostałym zakresie jego rozstrzygnięcie pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji, zobowiązany jest w decyzji zamieścić dwa rozstrzygnięcia: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w części i rozstrzygnięcie sprawy w tym zakresie, 2) utrzymanie w mocy w pozostałym zakresie decyzji organu I instancji (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011 r., Wyd. 11, str. 516 i przywołany tam wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1317/05). Zresztą, jak już wyżej wskazano, nawet przy przyjęciu odmiennego stanowiska co do konieczności wydania przez Kolegium rozstrzygnięcia co do pkt 1 decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy jedynie z motywów wynika, ze uznał je w tym zakresie za prawidłowe, zachodziły podstawy do wyeliminowania wadliwej decyzji Kolegium z uwagi na brak rozstrzygnięcia co do uchylonego pkt 2 decyzji organu I instancji. Z tych też względów działając z urzędu Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 138 kpa. Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji po myśli art. 152 Prawa o postępowaniu... Skoro skarżąca była zwolniona od kosztów sądowych, a poniesienia innych wydatków nie wykazała, brak było podstawy prawnej do zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania (art. 205 § 1 tej ustawy). Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi, sąd administracyjny podzielił stanowisko co do nienależytego wyjaśnienia sprawy oraz rozważenia zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji musiało prowadzić do przyjęcia dowolności stanowiska organów obydwu instancji, że P. J. jako właściciel nieruchomości przy ul. [...] w C. wypełnił obowiązki z art. 5 ust. 1 pkt 3b i art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (powołanej przez organy obydwu instancji). Zdaniem sądu administracyjnego, obowiązki właścicieli nieruchomości na gruncie tej ustawy, nie sprowadzają się wyłącznie do zawarcia umowy z właściwą jednostką na korzystanie z usług w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Wszak ich obowiązki polegają na gromadzeniu nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych i ich pozbywaniu się w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi (art. 5 ust. 1 pkt 3a i 3b ustawy). Przepis art. 6 ust. 1 ustawy przewiduje jedynie formę i sposób dokumentowania obowiązków z art. 5 ust. 1 pkt 3b, nakładając ciężar dowodowy na właściciela nieruchomości, który aby uniknąć sankcji z art. 7, winien wykazać, że zbiornik jest opróżniany i zgromadzone w nim nieczystości ciekłe są wywożone przez podmioty legitymujące się zezwoleniem na prowadzenie działalności w tym zakresie. Tymczasem trafnie zarzuciła skarżąca, że organy administracji nie ustaliły ilości zużytej wody ani też ilości wywożonych ze zbiornika ścieków. Brak ustaleń co do tych wielkości musi zaś dyskwalifikować stanowisko organów, że zbiornik jest regularnie opróżniany, a ilość zużytej wody pokrywa się z ilością wywiezionych ścieków. Z motywów decyzji wynika zaś jednoznacznie, że badaniem objęto okres od [...] r. Aczkolwiek regulacja ustawy nie daje jednoznacznej odpowiedzi co do okresu badania, to jednak z uwagi na treść art. 6 ust. 9, przewidującego wydanie decyzji na okres roku, przyjąć należy, że niewypełnienie obowiązku z art. 5 ust. 1 pkt 3b, może polegać jedynie na jednorazowym działaniu, polegającym na pozbyciu się nieczystości ciekłych z naruszeniem przepisów prawa w okresie ostatniego roku. Co więcej, organy administracji całkowicie pominęły treść pisma Komendanta Straży Miejskiej w C.z dnia [...] r. nr [...], w którym powołano się na oświadczenie P. J., który podał, że kwartalne zużycie wody wynosi ok. 12 m3, w związku z czym ok. 7 m3 wody z osadnika wypompowuje na teren własnej posesji od strony zachodniej, przeciwległej do posesji A. Z. (k. 19 akt adm. organu I instancji). Z tych też względów nie sposób podzielić stanowiska organów administracji co do bezprzedmiotowości postępowania w tym zakresie w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, bowiem organy administracji z naruszeniem art. 7, 75, 77 § 1 i 80 kpa, nienależycie zebrały i rozważyły materiał dowodowy. Kwestie te powinien mieć zatem na uwadze organ II instancji, rozpatrując ponownie odwołanie od decyzji organu I instancji. Decyzja Kolegium winna też odpowiadać wymogom z art. 138 kpa, a uzasadnienie zgodnie z art. 107 § 3 kpa winno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wymagać to będzie ustalenia ilości zużytej wody i ilości wywiezionych ścieków z przedmiotowego zbiornika w okresie roku poprzedzającego wszczęcie postępowania. Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi, sąd administracyjny uznał, że uchybienie regułom procedury w zakresie przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro skarżąca wzięła udział w tej czynności, a jedynie kwestionuje jej wynik. Wyjaśnić też przyjdzie, że ocena stanu technicznego zbiornika na nieczystości ciekłych i wydanie nakazu usunięcia jego ewentualnych wad, w tym nieszczelności, należy do organów nadzoru budowlanego na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). O ile więc, przyczyną wskazanego stanu, a mianowicie zalewania działki skarżącej, miałaby być nieszczelność samego zbiornika, to kwestia ta winna być rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego. SW