II SA/Gl 541/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 września 2025 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 12 lutego 2025 r. nr SKO.OS/41.9/49/2025/803/BL w przedmiocie odmowy zobowiązania do przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę. A.Z. (dalej: "skarżący") wnioskował do Prezydenta Miasta D. o przeprowadzenie postępowania administracyjnego, w trybie art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1478; aktualny publikator: Dz. U. z 2025 r. poz. 960, dalej w skrócie: "pr.w."), bowiem na działkach nr [...], [...] i [...] w D. przy ul. [...] nastąpiła zmiana kierunku odpływu wód opadowych, co skutkuje podtapianiem nieruchomości stanowiącej jego własność (działka nr [...]). W pismach wyjaśniających, składanych w toku postępowania, tj. z dnia 8 lipca i z dnia 1 października 2024 r., będący uczestnikiem postępowania – M.S. (dalej: "inwestor") poinformował, że na przedmiotowych działkach od ponad dwóch lat prowadzona jest inwestycja budowlana składająca się z 8 budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oraz 4 budynków dwulokalowych wraz z garażami wolnostojącymi w liczbie 12 sztuk. Ukończono budowę 8 budynków szeregowych jednorodzinnych i rozpoczęto budowę 4 budynków dwulokalowych. Oświadczył, że posiada wszystkie dokumenty uprawniające do prowadzenia procesu budowlanego oraz podłączoną kanalizację sanitarną i deszczową. W związku z tym całość wód z dachów zabudowy szeregowej jednorodzinnej jest odprowadzana do kanalizacji. Ponadto, od strony nieruchomości należącej do skarżącego, wykonany został murek oporowy, który dodatkowo jest zabezpieczony folią kubełkową, oraz planowany jest spad od murka w stronę terenu zabudowy wraz z rurą drenażową. Jego zdaniem, nawet podczas większych ulew, nieruchomość sąsiednia nie jest zalewana wodami pochodzącymi z terenu budowy. Nadto, przeprowadzona kontrola Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. nie wykazała żadnych nieprawidłowości. Prezydent Miasta D. (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia 29 listopada 2024 r., nr [...], odmówił zobowiązania inwestora do przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na terenie działki skarżącego, przy ul. [...] (działka nr geod. [...]). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że z oględzin i z protokołu z dnia 31 lipca 2024 r. wynika, że ulica [...] jest położona wyżej niż nieruchomości, które są przy niej zlokalizowane. Budynki w zabudowie szeregowej w ilości ośmiu, znajdujące się na terenie posesji przy ul. [...], są w trakcie budowy. Od strony wjazdu teren został podniesiony, na całej długości w stronę działki nr [...] od 35 cm do 50 cm. Woda deszczowa jest zagospodarowana i odprowadzana z powierzchni dachów budynków przez rynny do dwóch zbiorników retencyjnych, oraz dalej do kanalizacji deszczowej, biegnącej wzdłuż ulicy. Dodatkowo, organ I instancji ustalił, że woda na posesji skarżącego nie jest odprowadzana do kanalizacji deszczowej ale po jej terenie, co powoduje podwyższenie jej poziomu, oraz szkody w postaci zgniłej lawendy i choinek, jak też w czasie opadów, elektroniki bramy wjazdowej i podjazdu wysypanego żwirem. W odwołaniu z dnia 7 stycznia 2025 r. skarżący zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu brak kompleksowej analizy stanu faktycznego i zbadania natężenia spływu wód oraz powstałych z tego tytułu szkód, jak też oparcie się na zeznaniach świadków nie posiadających fachowej wiedzy. Jego zdaniem, brak podłączenia do kanalizacji nie może odpowiadać za podtopienia. Konieczne zatem było zbadanie układów wysokościowych i natężenia spływu wód na działkach sąsiednich, przeznaczonych pod budowę szeregowej zabudowy, których teren został podniesiony o około 35 cm a nawet na jeszcze wyższą wysokość. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "Kolegium") decyzją z dnia 12 lutego 2025 r., nr SKO.OS/41.9/49/2025/803/BL, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 29 listopada 2024 r. Podkreśliło, że w przedmiotowym postępowaniu nie wystąpiły wszystkie trzy przesłanki wymienione w art. 234 ust. 3 pr.w. Jedynie nastąpiło podniesienie terenu należących do inwestora działek o nr [...], [...], [...]. W związku z faktem, że woda deszczowa została zabezpieczona, poprzez wybudowanie sieci kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe, nie było związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy podniesieniem terenu a zalewaniem należącej do skarżącego działki. Przyczyny zalewania mogą być spowodowane przez szereg niezależnych czynników nie związanych z podniesieniem terenu, chociażby przez brak systemu odprowadzania wód opadowych i wsiąkanie jej w grunt. Zdaniem Kolegium, przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego nie jest znalezienie przyczyny zalewania działki skarżącego, ale zbadanie przesłanek zawartych w art. 234 ust. 3 pr.w. Odnosząc się do treści odwołania wywiodło, że zgodnie z art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej w skrócie: "k.p.a."), jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Opinia biegłego nie jest dowodem obligatoryjnym. Ustalenie, za pomocą jakich instrumentów materiał dowodowy ma zostać zebrany, jest prerogatywą organu prowadzącego postępowanie, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne (art. 84 § 1 k.p.a.). Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jeżeli jednak przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i dowodowe wraz z oględzinami wykazuje, że dana okoliczność została udowodniona, to organ wydaje rozstrzygnięcie opierając się na zebranym materiale dowodowym, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. W skardze z dnia 20 marca 2025 r. skarżący zarzucił rozstrzygnięciu Kolegium naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 84 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 234 ust. 1 i ust. 3 pr.w., poprzez brak powołania biegłego odpowiedniej specjalności, który dokonałby pomiarów i obliczeń (modelowań) w zakresie ilości i spływu wód na działkach objętych postępowaniem oraz porównania stanu pierwotnego ze stanem wtórnym, który powstał po budowie budynków w zabudowie szeregowej. Powołując się orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżący uznał, że wiedza pracowników organu I instancji w zakresie naruszenia stosunków wodnych jest niewystarczająca do wydania decyzji i rozstrzygnięcia wszczętej na jego wniosek sprawy. Natomiast szkody powstałe na jego nieruchomości są rezultatem zmiany pierwotnego jej ukształtowania, poprzez podwyższenie terenu działek inwestora od ok. 30 do nawet 80 cm. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 935, w skrócie dalej: "p.p.s.a."), albowiem skarżący w treści skargi złożył wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a Kolegium nie zażądało przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, oraz stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej tak, jak dotychczas w skrócie: "pr.w."). Stosownie do treści art. 234 ust. 1 pr.w. właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1/ zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2/ odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności (ust. 3). Nakaz, o którym mowa w ust. 3, nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego albo dokonania zgłoszenia wodnoprawnego, jeżeli są wymagane (ust. 4). Postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt (ust. 5). Przesłanki do zastosowania zacytowanego powyżej art. 234 ust. 3 w związku z ust. 1 pr.w. są następujące: 1/ zachowanie właściciela gruntu powodujące zmianę stosunków wodnych; 2/ wystąpienie szkody na nieruchomości sąsiedniej; 3/ istnienie związku przyczynowego pomiędzy szkodą a zachowaniem wywołującym zmianę stosunków wodnych. Wystąpienie kumulatywnie wszystkich trzech wymienionych przesłanek daje podstawę do zastosowania jednego ze środków służących przywróceniu stanu zgodnego z prawem, przewidzianych w art. 234 ust. 3 pr.w. albo obu tych środków łącznie. Środkami tymi są przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Natomiast niewystąpienie choćby jednej ze wskazanych przesłanek musi skutkować odmową zastosowania tej normy prawnej. Trzeba też wskazać, że w dokonując oceny skutków, jakie zostały wywołane w konsekwencji poczynionych przez właściciela zmian stanu wody na gruncie, organ powinien przede wszystkim ustalić, czy przyczyniły się one do powstania szkody na gruncie sąsiednim. Sam fakt dokonania przez właściciela nieruchomości zmiany na jego terenie nie jest wystarczający do zastosowania omawianego przepisu pr.w. (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5094/21). Zwrot normatywny zawarty w art. 234 ust. 3 pr.w. "zmiana ta wpływa" wskazuje, że zarówno zmiana, jak i jej szkodliwy wpływ, powinny realnie wystąpić (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 530/21). Oznacza to, że szkoda ta co do zasady powinna być rzeczywista a nie tylko hipotetyczna. Konieczne jest ustalenie, że dokonana przez właściciela nieruchomości zmiana stanu wody na gruncie wpłynęła szkodliwie na nieruchomość sąsiednią, przy czym między zmianą stosunków wodnych na gruncie a jej szkodliwym wpływem na grunty sąsiednie zachodzić musi adekwatny (typowy i przeciętny) związek przyczynowy (por. prawomocny wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 632/22 i powołane w nim orzecznictwo). Szkodą jest na przykład pogorszenie się warunków wodnych i zwiększenie ilości wody tam, gdzie było jej mniej (por. prawomocny wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 162/23). Brak jest również podstaw do uznania, że aby dokonywać ustaleń w tym zakresie wystarczy wystąpienie prawdopodobieństwa wystąpienia takich szkód w przyszłości. Zatem zastosowanie art. 234 ust. 3 u.p.w. możliwe jest dopiero po bezspornym ustaleniu, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody, oraz czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 350/22). W kontrolowanej sprawie materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji jest wystarczający i oparty o wyjaśnienia, a także niezbędne dokumenty oraz oględziny. W niniejszej sprawie ustalenia poczynione przez organy pozwalają opowiedzieć się za trafnością odmowy zastosowania art. 234 ust. 3 pr.w. Organ I instancji przeprowadził oględziny (por. protokół z dnia 31 lipca 2024 r.) terenu działki skarżącego oraz działek inwestora, które według skarżącego miały negatywnie oddziaływać na jego nieruchomość (por. przedłożona dokumentacja urzędowa). W trakcie oględzin ustalono, że na nieruchomościach tych są realizowane budynki mieszkalne w zabudowie szeregowej, zgodnie z zatwierdzonym pozwoleniem budowlanym i zapisami dziennika budowy. Stwierdzono również, że teren został podwyższony. Zgromadzone w sprawie dowody (w tym przedłożone przez skarżącego fotografie) oraz działania podejmowane w toku postępowania wyjaśniającego nie dowodzą wystąpienia na nieruchomości skarżącego szkody w postaci zalewania jej wodami opadowymi i roztopowymi kierowanymi z działek inwestora. Dokonując oceny, czy działania inwestora stanowią o naruszeniu stosunków wodnych i czy mają one negatywny wpływ na nieruchomość skarżącego, zauważyć też należy, że jego działka jest położona poniżej drogi gminnej – [...] i nie posiada podłączenia do kanalizacji deszczowej. Taki stan rzeczy może prowadzić do zmiany stanu wody na należącym do niego gruncie. Ocena niniejszej sprawy jest wypadkową wielu badanych czynników, nie przypisuje jednak odpowiedzialności za powstawanie zastoin wodnych inwestorowi. W sytuacji, kiedy szkody wskazywane przez skarżącego nie wynikają z faktu zmiany stosunków wodnych, to jego rzeczą jako właściciela powinno być zabezpieczenie własnej działki przed zalewaniem wodą, napływającą zgodnie z naturalnym spływem (por. oględziny i protokół z dnia 31 lipca 2024 r.). Dodatkowo, od strony nieruchomości należącej do skarżącego, wykonany został zabezpieczony folią kubełkową murek oporowy, a woda deszczowa z powierzchni budowanych dachów budynków jest odprowadzana przez rynny do dwóch zbiorników retencyjnych, znajdujących się na działkach inwestora i dalej przekierowana do biegnącej wzdłuż drogi kanalizacji deszczowej (por. dokumentacja urzędowa znajdująca się w aktach administracyjnych). Nie można zatem obowiązku wynikającego z art. 234 ust. 3 pr.w. nakładać na właściciela działek, znajdujących się powyżej i po przeciwnej stronie drogi (inwestora), którego działania w nie zmieniły dotychczasowego stanu rzeczy. Z powyższych ustaleń i rozważań wynika, że organy nie naruszyły wskazanych w skardze przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń, co do stanu faktycznego i prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, respektując przy tym zasady wynikające z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Ustalony w ten sposób stan faktyczny został poddany prawidłowej subsumpcji pod przywołane powyżej normy prawa materialnego. Zgodzić się należy z Kolegium, że w sprawie nie wystąpiły braki dowodowe w zakresie określenia kto i kiedy dokonał zmiany stosunków wodnych, na czym ta zmiana polegała, oraz jaki był stan wód w terenie, a przede wszystkim, czy powoduje on lub może powodować szkody. Równocześnie zarzut nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w ocenie Sądu jest bezzasadny. Trzeba bowiem pamiętać, do czego służy dowód w postępowaniu w sprawie zmiany stosunków wodnych. Wypowiadał się na ten temat wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2983/20 NSA wskazał, że: "Zastosowanie przepisu art. 234 ust. 3 p.w. uzależnione jest od wystąpienia skutku w postaci szkody, zatem pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy. Ustalenie wspomnianego wyżej związku przyczynowo-skutkowego wymaga odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, tj. wiedzy specjalistycznej, wykraczającej poza wiedzę pracowników organu". Opinia biegłego dotyczy zatem najczęściej związku przyczynowego między zaistniałą zmianą na gruncie a powstałą, zaistniałą już realnie szkodą, gdyż ustalenie tego wymaga zazwyczaj wiadomości specjalnych. Tymczasem w realiach rozpatrywanej sprawy taki związek nie istnieje. Odnosząc się do twierdzeń skargi i przedstawionej w niej argumentacji należy zaznaczyć, że pomiędzy sprawą prowadzoną pod sygn. akt II SA/Gl 959/24 i obecną nie zachodzi analogia, gdyż sporządzona dla jej potrzeb opinia została wykonana przez specjalistów posiadających wiedzę z zakresu dróg publicznych (por. str. 4 uzasadnienia prawomocnego wyroku WSA z Gliwicach z dnia 4 października 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 959/24). W tych okolicznościach faktycznych i prawnych przyjąć należy, że decyzje organów orzekających w sprawie nie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, jak również normami prawa materialnego, mającymi w niej zastosowanie. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Powołane wyżej orzecznictwo sądowoadministracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.