II SA/Gl 542/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie oceny zgodności z przepisami wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B., po rozpoznaniu wniosku obecnie skarżącej Wspólnoty [...] przy ulicy [...] w B., postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej kpa, wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej prawomocną decyzją tego organu z dnia [...] r., nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie oceny zgodności z obowiązującymi przepisami prawa robót wykonanych przez P. F. polegających na wybudowaniu balkonu (od strony południowej) w budynku przy ulicy [...] w B., dokonanych w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] r. (uchyloną przez Prezydenta Miasta B. w dniu [...] r., decyzją nr [...]). W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, iż decyzja z dnia [...] r., zamiast doręczenia jej osobiście Wspólnocie [...], została doręczona na adres Kancelarii Adwokatów i Radców Prawnych [...], która zwróciła ją organowi informując jednocześnie, iż Wspólnota [...] Nieruchomości przy ulicy [...] wypowiedziała udzielone pełnomocnictwo z końcem [...] roku. Celem zatem umożliwienia stronie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu orzeczono o wznowieniu postępowania. Następnie decyzją z dnia [...] r., nr [...] organ pierwszej instancji odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...] r. z powodu nie stwierdzenia nowych, istotnych okoliczności w sprawie powodujących konieczność uchylenia lub zmiany decyzji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po rozpoznaniu odwołania skarżącej Wspólnoty, decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W motywach swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż przedłożony przez P. F. rzut poddasza z [...] r. zawierający uzgodnienie zgodności projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej z dnia [...] r. jest niewystarczający do jednoznacznego orzeczenia, iż wykonany na podstawie pozwolenia na budowę balkon do granicy własności z budynkiem nr [...] spełnia wymogi warunków technicznych dotyczących usytuowania budynku i balkonu w granicy nieruchomości. Umorzenie zaś postępowania jest możliwe tylko w przypadku szczegółowego udowodnienia, że konkretny przepis nie został naruszony, natomiast lakoniczne stwierdzenie, iż wykonany do granicy działki i budynku balkon spełnia wymogi przeciwpożarowe jest niewystarczające do orzeczenia. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], organ pierwszej instancji wezwał P. F. do przedłożenia w terminie do [...] r. opracowania technicznego sporządzonego przez osobę uprawnioną pozwalającego jednoznacznie stwierdzić, czy balkon spełnia wymogi warunków technicznych dotyczących usytuowania go w granicy nieruchomości. W odpowiedzi na wezwanie organu inwestor przedłożył opinię techniczną opracowaną przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. L. D., z której wniosków jednoznacznie wynikało, iż przedmiotowy balkon nie narusza żadnych obowiązujących przepisów, ani uzasadnionych interesów prawnych skarżącej Wspólnoty [...], zaś jego lokalizacja dwukrotnie była pozytywnie uzgodniona z Miejskim Konserwatorem Zabytków. W konsekwencji organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną w oparciu o art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 kpa ponownie odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...] r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie oceny zgodności z przepisami wykonanych robót budowlanych polegających na wybudowaniu balkonu. Odwołanie od powyższej decyzji złożył w piśmie z dnia [...] r. pełnomocnik skarżącej Wspólnoty [...] – R. B. W uzasadnieniu zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego i procesowego poprzez uniemożliwienie stronie zapoznania się z całą dokumentacją zgromadzoną w sprawie. Podtrzymał stanowisko Wspólnoty, iż sporny balkon stanowi samowolę budowlaną P. F., albowiem na jego wybudowanie nie uzyskał on wymaganej zgody właścicieli sąsiedniej posesji. Balkon ten narusza, w ocenie skarżącej, architekturę budynku i stwarza przede wszystkim problemy osób zamieszkujących w sąsiedztwie poprzez naruszenie ich prywatności, ponieważ pozostaje on bezpośrednio w granicy posesji przy ulicy [...]. Stąd wybudowanie go podlega szczególnym przepisom ustalającym dopuszczalności warunki realizacji budynków w przypadku zbliżenia do granicy budynku poniżej 4 metrów. Nadto za całkowicie niezgodne z prawdą skarżąca uznała twierdzenia organu, iż lokalizacja spornego balkonu była dwukrotnie uzgadniana z Miejskim Konserwatorem Zabytków, albowiem w aktach sprawy nie ma żadnej opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków co do budowy spornego balkonu. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymano decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Jako podstawę swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał przepis art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 151 § 2 oraz art. 146 § 2 kpa. W motywach zaskarżonego orzeczenia organ podniósł, iż sporny balkon wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę. Wyeliminowanie go z obiegu prawnego nastąpiło po wybudowaniu balkonu i po zgłoszeniu adaptacji strychu na mieszkanie do użytkowania. Budynki nr [...] i [...] zlokalizowane są w miejskiej zabudowie zwartej. Budynki te, zgodnie z obowiązującym w okresie wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania strychu na mieszkanie i wykonania balkonu miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta B., znajdowały się w jednostce strukturalnej [...],[...] jako tereny usług i zabudowy wielorodzinnej. Dodatkowo organ wskazał, iż odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu nie można podzielić żadnego ze stanowisk skarżącej Wspólnoty, czy to odnośnie zgody właścicieli na wybudowanie balkonu, czy wybudowania balkonu w warunkach samowoli budowlanej, czy też odnośnie pogorszenia warunków użytkowania lokalu mieszkalnego sąsiadującego z wykonanym balkonem. Tylko na marginesie organ dodał, iż obowiązujące w okresie budowy balkonu przepisy ustawy Prawo budowlane, jak i przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie określają odległości balkonów od istniejących okien i granic przyległych posesji w zwartej zabudowie mieszkalnej. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca Wspólnota występując ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Podtrzymała twierdzenie podnoszone w swoim wcześniejszym odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, jednocześnie zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego budowlanego i procesowego, w szczególności poprzez brak merytorycznego rozpoznania sprawy tj. wydanie rozstrzygnięcia nie uwzględniającego rzeczywistego przedmiotu postępowania i błędnie powołującego jego zakres, celowe pomijanie słusznych, uzasadnionych i wskazanych naruszeń prawa tj. wydanie decyzji na budowę spornego balkonu w postaci aneksu do decyzji na adaptację strychu na lokal mieszkalny i bez przeprowadzenia procedury procesowej przy sporządzaniu tego aneksu (tj. bez konsultacji ze Wspólnotą), wydanie decyzji naruszającej interes osobisty mieszkańca poprzez ograniczenie jego prywatności, przez co lokal stał się bezużyteczny; umyślne wprowadzenie w błąd mieszkańców ul. [...] poprzez wydanie decyzji nie dotyczącej przedmiotu sprawy tj. adaptacji strychu a nie budowy balkonu oraz uniemożliwienie wykonania niezbędnego remontu budynku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo z odmiennych przyczyn, aniżeli te, które zostały w niej podniesione. Na wstępie wskazać przyjdzie, że sąd administracyjny zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazało, że zostały one wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym ich uchylenie. Zasadnie organy obu instancji przyjęły, iż zachodziły przesłanki do wznowienia postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zasadnie również ustaliły, że żądanie wznowienia postępowania zostało dokonane w terminie określonym w art. 148 kpa. Co prawda błędnie organ pierwszej instancji przyjął w swoim postanowieniu z dnia [...] r., że wznowienie postępowania następuje z urzędu (wbrew regulacji zawartej w art. 147 kpa), jednakże to uchybienie pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Skoro zatem doszło do skutecznego wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, to zakończenie wznowionego postępowania administracyjnego następuje w formie decyzji rozstrzygającej dalszy byt prawny decyzji ostatecznej, której to postępowanie dotyczyło. Zgodnie z art. 151 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje decyzję, w której albo odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia i wówczas wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Natomiast w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 kpa). Przepis art. 146 kpa ogranicza natomiast możliwość uchylenia decyzji w przypadku upływu terminów określonych w § 1 tego przepisu (odpowiednio dziesięć i pięć lat od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji), jak również w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (§ 2). Z treści kontrolowanych decyzji, a w szczególności ze wskazanej w ich osnowach podstawy prawnej wynika, że właśnie na tej ostatniej podstawie nastąpiła odmowa uchylenia decyzji (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 kpa). Jednakże stwierdzić przyjdzie, że w konsekwencji brzmienia powołanego wyżej art. 151 § 2 kpa na organie spoczywa obowiązek stwierdzenia, że dana decyzja została wydana z naruszeniem prawa, gdyż w powołanym przepisie użyto wyrazu "ograniczy się do stwierdzenia", co stanowi obligatoryjność w tym względzie. Natomiast wystąpienie tzw. przesłanki negatywnej wyłączające dopuszczalność uchylenia tej decyzji przesądza, iż dana decyzja nie podlega eliminacji z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują wydania po wznowieniu postępowania decyzji innej, aniżeli jednej z wymienionych w art. 151. To oznacza, że w niniejszej sprawie winna była zapaść decyzja, o której mowa w art. 151 § 2 kpa. Nie istniała bowiem podstawa odmowy uchylenia decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, a to wobec jednoznacznego ustalenia, że istniały podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Z kolei zastosowanie art. 146 § 2 kpa przy jednoczesnym uznaniu istnienia przesłanki wznowieniowej nakazywał organowi poza odmową uchylenia decyzji także stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Naruszeniem prawa było bowiem to, że skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją, którego wznowienia skutecznie się domagała. Powyższe okoliczności powodują, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wydanie bowiem decyzji z naruszeniem art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 kpa ogranicza stronom możliwość ewentualnego dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 417’ § 2 Kodeksu cywilnego. Niezależnie od powyższego stwierdzić przyjdzie, że rozpoznając sprawę ponownie organy winny zweryfikować swoje dotychczasowe stanowisko odnośnie uznania, że sporna inwestycja uzyskała pozytywną opinię rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, jak również pozytywne uzgodnienie z Miejskim Konserwatorem Zabytków. W aktach sprawy brak jest opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Nie można bowiem za taką uznać zamieszczonej przez tego rzeczoznawcę na rzucie spornego poddasza klauzuli dotyczącej zgodności projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej. W szczególności wskazać przyjdzie, iż klauzula ta została zamieszczona na nieuwierzytelnionej kserokopii rzutu poddasza bez opisu zakresu wykonanych robót, co uniemożliwia ocenę jakiego zakresu dotyczy. Brak jest również uzgodnienia z Miejskim Konserwatorem Zabytków. Uzgodnienie z [...] r. nastąpiło bowiem w stosunku do zamierzenia inwestycyjnego, które wówczas nie obejmowało jeszcze spornego balkonu. Z kolei uzgodnienie z [...] r. zostało dokonane w innym postępowaniu, a decyzja wydana w tym postępowaniu została skutecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie można zatem uznać, aby w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją dokonano tych uzgodnień. Zgodnie z art. 149 § 2 kpa postępowanie po wznowieniu winno być przeprowadzone co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. To właśnie na potrzeby tego postępowania i w tym postępowaniu winny być dokonane wymagane prawem opinie i uzgodnienia, a ich zakres w sposób nie budzący wątpliwości winien się odnosić do przedmiotu sprawy tj. do spornego balkonu. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.s.a. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.s.a., a na wysokość zasądzonych kosztów postępowania składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy. Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie, o którym mowa w art. 149 § 2 kpa, a wydając rozstrzygnięcie uwzględni powyższe rozważania. Organ będzie miał także na uwadze zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, tak, aby umożliwić im udział i możliwość składania wniosków na każdym jego etapie.