II SA/Gl 543/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2006 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Gliwice-Zachód Agnieszki Formińskiej sprawy ze skargi H.M. (M.) na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymeldowania oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] W.M., właściciel nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], zwrócił się o wymeldowanie z tego adresu m. in. H.M. W konsekwencji organ I instancji zawiadomił H.M. o wszczęciu postępowania w sprawie jego wymeldowania z pobytu stałego z lokalu położonego w G. przy ul. [...]. Z poświadczenia zameldowania ujawnionego w dowodzie osobistym H.M., nr [...], wystawionym przez KMMO w R. [...] wynika, że został on zameldowany w dniu [...] na pobyt stały w G. przy ul. [...] w lokalu nr [...] (karta akt nr [...]). Umowa zawarta w dniu [...] przez H.M. z E.M. o zarząd nieruchomości w G. przy ul. [...] i jej użytkowanie w § 3 przewidywała, że H.M. jako administrator ma prawo zajmować mieszkanie nr [...] w przedmiotowej nieruchomości. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] orzekł o wymeldowaniu H.M. z pobytu stałego z lokalu położonego w G. przy ul. [...]. W uzasadnieniu podano, że H.M., choć posiada w nieruchomości część swoich rzeczy, to w niej nie zamieszkuje. Okoliczność tę potwierdził H.M., uzasadniając to konfliktem z byłą żoną. Ustalono, że lokal jest zdewastowany i pozbawiony mediów. Wyrokiem Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] sygn. [...] orzeczono prawomocnie eksmisji H.M., nakazując mu opuszczenie i opróżnienie nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], a nie stanowiącej lokalu nr [...]. Ustalono także, że H.M., wobec pozbawienia go posiadania lokalu mieszkalnego, nie wystąpił skutecznie we właściwym czasie o nakazanie przez sąd przywrócenia naruszonego posiadania. W konsekwencji przyjęto, że doszło do opuszczenia przez skarżącego miejsca stałego zameldowania bez dopełnienia obowiązku meldunkowego. Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Jak wynika z akt sprawy, wyrokiem z dnia [...] w sprawie o sygn. [...] Sąd Rejonowy w G. oddalił powództwo W.M. przeciwko H.M. o eksmisję. Z uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] sygn. [...] w przedmiocie wniosku o wykładnię wyroku wynika, że wyrok z [...] jest prawomocny. Wyrokiem tym oddalono powództwo o eksmisję z lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w G., natomiast wyrokiem z [...] sygn. [...] orzeczono o eksmisji z pozostałej części nieruchomości, nie stanowiącej mieszkania nr [...]. Pismem z dnia [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zawiadomił o wszczęciu z wniosku H.M. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Ś. z dnia [...]. Następnie decyzją z dnia [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody Ś. z dnia [...], orzekającej o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, którą wymeldowano H.M. z pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] w G. W uzasadnieniu wskazano, że zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., przewidująca stwierdzenie nieważności decyzji, która w dniu jej wydania była niewykonalna i niewykonalność ta ma charakter stały. Decyzja Wojewody jest faktycznie niewykonalna, albowiem H.M. był zameldowany w lokalu nr [...] przy ul. [...] w G., natomiast organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję orzekającą o wymeldowaniu skarżącego z całego budynku. Wojewoda nie uwzględnił stanu faktycznego i prawnego, co spowodowało trwałą niewykonalność decyzji. Na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy swą własną decyzję z [...]. W konsekwencji podjętych rozstrzygnięć, do rozpoznania przez Wojewodę Ś. pozostało odwołanie H.M. od decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...], orzekającej o jego wymeldowaniu z lokalu przy ul. [...] w G. Po powtórnym rozpoznaniu tego odwołania Wojewoda Ś. zaskarżoną decyzją z dnia [...] uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że organ odwoławczy w obecnym stanie sprawy nie może ustosunkować się i rozstrzygnąć istotnych dla sprawy kwestii, ponieważ niezbędną rzeczą jest ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego i wyjaśnienie zasadniczych kwestii. Zalecono, aby w trybie przesłuchania ustalić treść żądania wnioskodawcy. W przypadku postępowania na wniosek strony, organ nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego ustalania treści żądania i przedmiotu postępowania. Wskazano na potrzebę wyjaśnienia, kiedy doszło do opuszczenia mieszkania i jaki ono miało charakter, czy skarżący podjął środki prawne w celu obrony praw i czy postępowanie w sprawie [...] zostało zakończone wyrokiem. Zwrócono uwagę, że w razie trwania postępowań mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, organ winien rozważyć zawieszenie postępowania w przedmiocie wymeldowania. Uznano, że ustalenia wymaga, czy stan techniczny budynku uniemożliwia zamieszkiwanie w nim. Nadto przed wydaniem decyzji organ I instancji winien umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań. W skardze do sądu administracyjnego H.M. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody w części drugiej, orzekającej o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, zażądał uchylenia decyzji organu I instancji bez przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wyroku sądu z dnia [...] sygn. [...] oraz z naruszeniem decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] i [...]. W uzasadnieniu podał, że rozstrzygnięcia sądów powszechnych, wydane w sprawach o eksmisję, potwierdzają jego prawo do lokalu nr [...]. Zarzucił, że wnosząc o wymeldowanie, W.M. zataił przed organami fakt wydania prawomocnych wyroków w sprawach eksmisyjnych. Podniósł, że cały czas ma wolę zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu, jednak na skutek działań wnioskodawcy, nie może tej woli zrealizować. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Pismem z dnia [...] Prokurator Prokuratury Okręgowej zgłosił swój udział w postępowaniu. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach w dniu 8 grudnia 2006 r. Prokurator wniósł o oddalenie skargi, albowiem decyzja znajduje uzasadnienie w art. 138 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Wnosząc skargę do sądu administracyjnego skarżący zawnioskował o uchylenie jej w części dotyczącej przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, żądając aby organ ograniczył się do uchylenia decyzji organu I instancji. Wyjaśnić zatem należy, że wydanie takiego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy nie jest w ogóle możliwe. Katalog decyzji, jakie organ odwoławczy może wydać, określa art. 138 k.p.a. Po rozpoznaniu odwołania, organ wydaje decyzję, którą utrzymuje w mocy kontrolowaną decyzję, albo uchyla tę decyzję i orzeka o istocie sprawy, albo uchyla decyzję i umarza postępowanie przed organem I instancji. Inny przypadek określa art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Żądanie skarżącego najbliższe jest rozstrzygnięciu z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. in fine, przewidującemu uchylenie decyzji i umorzenie postępowania przed organem I instancji. Umorzenie może jednak nastąpić wyłącznie w przypadku stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania. Bezprzedmiotowość nie dotyczy jednak rozstrzygnięcia kwestii zasadności zgłoszonego żądania, lecz problemu dopuszczalności prowadzenia danego postępowania. Przykładami sytuacji, skutkujących bezprzedmiotowością, są np. śmierć strony gdy prawa i obowiązki objęte postępowaniem mają charakter osobisty, zniszczenie przedmiotu, którego dotyczy postępowanie, zniesienie praw lub obowiązków mających być rozstrzygniętych decyzją. W ocenie sądu w kontrolowanym przypadku nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania. Skarżący jest zameldowany pod określonym adresem, został zgłoszony wniosek o jego wymeldowanie a do kompetencji organów administracji należy orzekanie w trybie administracyjnym o wymeldowaniu lub odmowie wymeldowania, po sprawdzeniu zaistnienia przesłanek do wymeldowania. Zasadne zatem jest prowadzenie postępowania w tej sprawie, zaś to czy wymeldowanie powinno być orzeczone, zależy od spełnienia określonych przesłanek Skarżący utrzymuje, iż do takiego wymeldowania nie powinno dojść, zatem zadaniem organów jest ustalenie, czy istotnie w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. Z 2005 r., nr 139, poz. 993 ze zm.). Rozstrzygnięcie sprawy wymaga zatem jej merytorycznego rozpoznania. Konsekwencją kodeksowej zasady dwuinstancyjności postępowania jest, że organ odwoławczy jest organem merytorycznym, który po raz wtóry rozpoznaje tę samą sprawę i o niej orzeka, albo utrzymując orzeczenie organu I instancji, jeżeli uzna je za poprawne, albo uchylając tę decyzję i orzekając w sposób uznany za prawidłowy. Należy jednak zauważyć, że zgodnie z art. 136 k.p.a organ odwoławczy może w ograniczonym zakresie przeprowadzić postępowanie dowodowe. Dodatkowe postępowanie może mieć jedynie charakter uzupełniający postępowanie wyjaśniające organu I instancji. W tym zakresie organ może jej przeprowadzić samodzielnie lub też zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji. W trybie wnioskowania a contrario z art. 136 k.p.a. wynika, że nie jest dopuszczalne przeprowadzenie przez organ II instancji postępowania wyjaśniającego o szerszym zakresie, które nie ma charakteru jedynie uzupełniającego i subsydiarnego. Jeżeli zachodzi taka potrzeba, organ winien zastosować rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a., zgodne z którym organ odwoławczy może uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, jeżeli rozpatrzenie sprawy zależy od uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Na takiej właśnie podstawie prawnej została wydana decyzja zaskarżona do sądu administracyjnego. Kontrola sądu ogranicza się w tym przypadku do weryfikacji zaskarżonej decyzji pod względem dopuszczalności zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., nie dotyczy natomiast kwestii merytorycznych, albowiem decyzja organu II instancji rozstrzygnięcia o istocie sprawy nie zawiera. W przekonaniu Sądu zastosowanie przez Wojewodę Ś. trybu przekazania niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie narusza prawa. Zasadnie organ odwoławczy dostrzegł, że od czasu przeprowadzenia postępowania dowodowego upłynął znaczny okres czasu. Natomiast kodeksowa zasada prawdy, wyrażona w art. 7 i 77 k.p.a. uprawnia organy do wydania rozstrzygnięcia dopiero po ustaleniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i zobowiązuje do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Upływ nieomal [...] lat od daty wydania decyzji przez organ I instancji uprawnia do uznania, że postępowanie wyjaśniające wymaga przeprowadzenia w znacznym zakresie i nie może mieć jedynie charakteru uzupełniającego. Niewątpliwie winno dojść do sprecyzowania wniosku poprzez podanie, jakiego lokalu dotyczy żądanie wymeldowania a następnie, w odniesieniu do tak określonego wniosku, należy zbadać spełnienie przesłanek wymeldowania w trybie decyzji administracyjnej. Przesłanki te winny być zbadane w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w okresie bezpośrednio poprzedzającym wydanie decyzji. Uwzględniając podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.