II SA/Gl 543/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2008 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej del. do Prokuratury Apelacyjnej w Katowicach J. K. sprawy ze skargi T. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania imiennych uprawnień diagnosty oddala skargę Pismem z dnia [...] r. T. Z. zwrócił się do Starosty B. o wydanie imiennych uprawnień diagnosty. Do wniosku dołączył świadectwo pracy potwierdzające jego zatrudnienie w charakterze mechanika samochodowego w Przedsiębiorstwie [...] w K. w okresie od [...] r. do [...] r., świadectwo maturalne potwierdzające posiadane wykształcenie techniczne o specjalności mechanik pojazdów samochodowych oraz zaświadczenia o ukończonych szkoleniach: Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w K. z dnia [...] r. nr [...] oraz Centrum Badawczo-Szkoleniowego Diagnostyki Pojazdów Samochodowych Instytutu Transportu z dnia [...] r. nr [...], z dnia [...] r. nr [...] i z dnia [...] r nr [...] a także Instytutu Transportu Politechniki [...] w K. z dnia [...] r., nr [...]. Z zaświadczeń tych wynika, że wnioskodawca ukończył szkolenia zakończone egzaminami, które zdał z wynikiem pozytywnym. Decyzją z dnia [...] r. Starosta B. odmówił stronie wydania imiennych uprawnień diagnosty. W podstawie prawnej podał przepis art. 84 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 listopada 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań w stosunku do diagnostów (Dz. U. nr 246, poz. 2469). W uzasadnieniu natomiast wyjaśnił, że wnioskodawca nie wykazał, że zdał z wynikiem pozytywnym egzamin kwalifikacyjny. W złożonym odwołaniu skarżący zarzucił, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Podniósł, że zgodnie z § 14 rozporządzenia wyżej powołanego, posiadane przez niego zaświadczenia zachowują ważność, ważność zachowują zatem także zdane egzaminy a nabyte w ten sposób uprawnienia nie tracą swej ważności. Uprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 listopada 2992 r. dotyczące tej samej kwestii w § 7 ust. 1 stwierdzało, że osoby, które nabyły uprawnienia do przeprowadzania badań technicznych pojazdów na podstawie dotychczasowych przepisów zachowują te uprawnienia w zakresie, w jakim zostały wydane. Żaden z przepisów nie pozbawia stron nabytych uprawnień diagnosty i ich nie unieważnia, nie przewiduje też konieczności ponownego zdawania egzaminu. Posiadane zaświadczenia są dokumentami, stanowiącymi dowód tego, co zostało nimi stwierdzone. Z dokumentów tych wynika jednoznacznie, że zdał wymagane egzaminy i uzyskał uprawnienia do przeprowadzania badań diagnostycznych. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wskazano, że zgodnie z art. 84 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, starosta wydaje uprawnienia do dokonywania badań technicznych, jeżeli osoba ubiegająca się o nie spełnia wymagane warunki: posiada wykształcenie techniczne i praktykę, odbyła szkolenie i zdała egzamin kwalifikacyjny. Egzamin ten przeprowadza komisja powołana przez Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego. Szczegółowe zasady w tym zakresie określają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 4 listopada 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań w stosunku do diagnostów. Przepisy te przewidują, że po odbyciu szkolenia jego uczestnicy otrzymują zaświadczenia o ukończeniu. Przepis § 14 rozporządzenia stanowi przy tym, że zaświadczenia o ukończeniu szkolenia wydane na podstawie przepisów dotychczasowych, zachowują ważność. Rozporządzenie określa także tryb i zasady przeprowadzania egzaminu. Zgodnie z § 11 rozporządzenia, zaświadczenie o zdaniu tego egzaminu stanowi podstawę do ubiegania się o wydanie uprawnień diagnosty. Oceniając stan faktyczny sprawy Kolegium stwierdziło, że ubiegając się o uprawnienia, strona musi spełnić wymagania wynikające z aktualnie obowiązujących przepisów. Wnioskodawca legitymuje się ważnymi zaświadczeniami o odbyciu szkoleń, nie zdał jednak wymaganego egzaminu. Kolegium podzieliło pogląd Starosty, że przepis § 14 powołanego rozporządzenia odnosi się tylko do ważności zaświadczeń, nie odnosi się natomiast do kwestii wymaganego egzaminu. W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie decyzji Kolegium jako naruszającej art. 76 § 2 i art. 6 k.p.a. oraz § 13 i 14 rozporządzenia MI z dnia 4 listopada 2004 r. W uzasadnieniu powielił zarzuty zgłoszone już w odwołaniu. Podniósł, że w dacie odbycia szkoleń zakończonych zdanymi egzaminami spełnił wszystkie ustawowe wymagania uzyskania imiennych uprawnień diagnosty. Z dokumentów wynika, ze zdał wymagane wówczas egzaminy. Przepis § 13 powoływanego rozporządzenia przewiduje, że osoby, które przed dniem wejścia w życie rozporządzenia rozpoczęły szkolenie dla diagnostów na podstawie dotychczasowych przepisów, ale go nie ukończyły, otrzymują zaświadczenie o ukończeniu egzaminu i przystępują do egzaminu zgodnie z przepisami aktualnie obowiązującego rozporządzenia. A contrario z przepisu tego wynika zatem, że osoby, które ukończyły szkolenie przed tą datą, egzaminu zdawać nie muszą, tym bardziej, że § 14 rozporządzenia przewiduje, że zaświadczenia o ukończeniu szkolenia zachowują ważność. Żaden przepis nie unieważnia dotychczas zdanych egzaminów i nabytych uprawnień. Zasada taka została wyrażona w § 7 ust. 1 uprzednio obowiązującego rozporządzenia MI z dnia 28 listopada 2002 r. Skarżący stanął na stanowisku, że skoro zachował nabyte uprzednio uprawnienia, to decyzja jest sprzeczna z prawem. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Skarga nie mogła zostać uwzględniona, albowiem zarzuty i argumenty podnoszone przez skarżącego nie są trafne i przekonujące. Po pierwsze, błędne jest przekonanie skarżącego, że nabył jakiekolwiek uprawnienia diagnosty. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym, przepis art. 84 ust. 2 prawa o ruchu drogowym (do dnia 1 stycznia 2002 r. oznaczony jako ust.6) przewidywał, że starosta wydaje uprawnienia do wykonywania badań technicznych, jeżeli osoba ubiegająca się o wydanie posiada wymagane wykształcenie techniczne i praktykę oraz odbyła szkolenie zakończone egzaminem z wynikiem pozytywnym, w jednostce wyznaczonej przez ministra właściwego do spraw transportu. Wskazane w przepisie przesłanki do nabycia uprawnień warunkowały uzyskanie uprawnień. Uprawnień tych osoby, które przesłanki spełniały, nie nabywały jednak z mocy prawa. Skutek taki musiałby wprost wynikać z przepisów prawa, które nadto winny wskazywać jakieś oznaczenie daty uzyskania uprawnień. Regulacja w tym zakresie nie istniała. Dla nabycia uprawnień konieczne bowiem było uzyskanie odpowiedniej decyzji administracyjnej wydawanej przez starostę (do 1 stycznia 1999 r. przez wojewodę). Stan taki istnieje zresztą również w chwili obecnej. Decyzja ta ma charakter związany, co oznacza, że wobec stwierdzenia, że osoba spełnia wymagania, organ nie może odmówić ich wydania, nie ma w tym zakresie swobody w orzekaniu. Jednocześnie jednak decyzja wydawana w przedmiocie wydania uprawnień ma charakter nie deklaratoryjny, lecz konstytutywny, dopiero bowiem po jej wydaniu osoba legitymuje się uprawnieniami do wykonywania badań. Tezę tę potwierdza nadto instytucja cofnięcia uprawnień w drodze decyzji. Spełniając przesłanki uzyskania uprawnienia, skarżący mógł się o nie ubiegać i prawdopodobnie również otrzymać stosowną decyzję. Starań tych jednak zaniechał, chociaż w uprzednio obowiązującym stanie prawnym było mu wiadome, że bez takiej decyzji wykonywać czynności diagnosty nie może. Regulacja prawna uległa zmianie dopiero z dniem 21 sierpnia 2004 r. Wniosek o wydanie uprawnień został złożony po zmianie ustawy prawo o ruchu drogowym, wprowadzonej ustawą z dnia 2 lipca 2004 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. nr 173, poz., 1808). Na podstawie art. 22 pkt 3 lit.b tej ustawy, przepis art. 84 ust. 2 otrzymał aktualnie obowiązujące brzmienie, zgodnie z którym starosta wydaje uprawnienie do wykonywania badań technicznych, jeżeli osoba ubiegająca się o jego wydanie posiada wymagane wykształcenie techniczne i praktykę, odbyła wymagane szkolenie oraz zdała z wynikiem pozytywnym egzamin kwalifikacyjny. Wprowadzona zmiana dotyczy części przesłanek koniecznych do uzyskania uprawnienia – ustawa wprowadza w szczególności instytucję egzaminu kwalifikacyjnego. Egzamin ten przeprowadza specjalna komisja powołana przez Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego. Zasady przeprowadzania tego egzaminu regulują przepisy rozporządzenia MI z dnia 4 listopada 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań w stosunku do diagnostów (Dz. U. nr 246, poz. 2469). Z rozporządzenie tego wynika, że aktualnie prawodawca czyni wyraźne rozróżnienie między odbyciem szkolenia i zdaniem egzaminu. Odbycie szkolenia kończy się uzyskaniem zaświadczenia o jego ukończeniu (§ 13 ust. 2). Zaświadczenie to jest jednym z załączników dołączanych do wniosku o dopuszczenie do egzaminu (§ 5 ust. 3). Zaświadczenie o zdaniu egzaminu jest podstawą do ubiegania się o wydanie uprawnienia diagnosty (§ 11 ust. 1). Wniosek o wydanie uprawnienia złożony [...] podlega rozpoznaniu w oparciu o przepisy aktualnie obowiązujące, o ile przepisy nie przewidują szczególnych regulacji przejściowych. Przepisy ustawy –Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej zawierają regulację dotyczącą jedynie sytuacji osób, które nabyły uprawnienia pod rządami poprzedniego stanu prawnego. Przepis art. 77 ust. 5 tej ustawy stanowi, że uprawnienia diagnostów do wykonywania badań technicznych pojazdów, wydane na podstawie art. 84 ust. 2 ustawy prawo o ruchu drogowym, zachowują swoją ważność. Regulacja ta z przyczyn wskazanych powyżej nie ma zastosowania do skarżącego, albowiem nie jest on osobą, która nabyła w przeszłości takie uprawnienia. Do skarżącego znajdzie natomiast zastosowanie przepis § 14 powoływanego już rozporządzenia MI z dnia 4 listopada 2004 r. Przewiduje on, że mimo zmiany stanu prawnego zachowują ważność zaświadczenia o ukończeniu szkolenia wydane na podstawie przepisów dotychczasowych. Zaświadczeniami takimi skarżący się legitymuje, zwalnia go to zatem z obowiązku powtórnego odbycia szkoleń. Należy jednak zastrzec, że zwolnienie to obejmuje tylko kwestię szkolenia, nie rozciąga się na wymóg zdania egzaminu. Przepis § 14 rozporządzenia ma charakter przejściowy i dotyczy tylko kwestii szkoleń. Nie można w drodze interpretacji przyjąć, że z jakichś powodów miałby on także zastosowanie do złożonych egzaminów. Po pierwsze, co już zastrzeżono, przepisy czynią wyraźne rozróżnienie między szkoleniem, którego odbycie dokumentuje się zaświadczeniem i egzaminem. Po wtóre, taka interpretacja aktu wykonawczego prowadziłaby do ustanowienia reguły intertemporalnej dla aktu rangi ustawowej, zwalniając z obowiązku zdania egzaminu kwalifikacyjnego osoby, które w poprzednim stanie prawnym uzyskały zaświadczenia o odbyciu szkoleń zakończonych egzaminami. Obowiązek zdania egzaminu kwalifikacyjnego wynika z ustawy i norma intertemporalna aktu wykonawczego nie może wyłączyć stosowania przepisu ustawy. Dla osób dopiero ubiegających się o uprawnienie ustawa nie przewiduje norm przejściowych, które mogłyby być podstawą do uznawania złożonych egzaminów za równoważne z egzaminem kwalifikacyjnym w rozumieniu ustawy. Należy również wyjaśnić, że wbrew przekonaniu skarżącego, podstaw do uwzględnienia skargi nie dostarcza regulacja § 13 rozporządzenia MI z 4 listopada 2004 r. Przedstawiona przez niego argumentacja nie jest oparta na prawidłowo przeprowadzonym wnioskowaniu a contrario. Przepis § 13 rozporządzenia jest przepisem intertemporalnym dotyczącym osób, które zmiana stanu prawnego zastała w trakcie odbywania szkolenia. Osoby, które przed dniem wejścia w życie rozporządzenia rozpoczęły szkolenie dla diagnostów prowadzone na podstawie przepisów dotychczasowych, ale nie ukończyły go przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, otrzymują zaświadczenie o ukończeniu szkolenia i przystępują do egzaminu zgodnie z aktualnymi przepisami. W aktualnym stanie prawnym szkolenie odbywa się według programu określonego w załączniku nr 1 do rozporządzenia (§ 3 ust. 1). Wprowadzona reguła przejściowa pozwala tym osobom ukończyć rozpoczęte szkolenie i daje podstawę do jego honorowania w toku ubiegania się o uprawnienie. Charakterystyczne jednak jest, że przepis nie zwalnia tych osób z obowiązku zdania egzaminu w nowym trybie, mimo że przepisy pod rządami których rozpoczęto szkolenia i które mają do nich zastosowanie, przewidywały zakończenie szkoleń egzaminami. Odnośnie zastosowanego argumentu a contrario, to w pierwszym rzędzie trzeba zastrzec, że wnioskowanie to, jak wszystkie wnioskowania prawnicze, jest wnioskowaniem zawodnym i nie zawsze prowadzi do sensownych wniosków. Warunkiem jego zastosowania jest uznanie zamkniętego charakteru regulacji stanowiącej punkt wyjścia. Rozumowanie to przebiega wedle schematu: "jeżeli tylko A powoduje skutek B, to nie-A nie powoduje skutku B". Zatem: "jeżeli tylko osoby, które przed dniem wejścia w życie rozporządzenia rozpoczęły szkolenie dla diagnostów prowadzone na podstawie przepisów dotychczasowych, ale nie ukończyły go przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, otrzymują zaświadczenie o ukończeniu szkolenia i przystępują do egzaminu zgodnie z aktualnymi przepisami, to osoby, które nie znajdują się w takiej sytuacji nie otrzymują zaświadczeń i nie przystępują do egzaminu na podstawie aktualnych przepisów". Jak widać, zastosowanie tego wnioskowania doprowadziło do wniosków absurdalnych, niewątpliwie bowiem zaświadczenia takie mogą otrzymywać też inne osoby, mogą też przystępować do egzaminu (np. osoby, które rozpoczęły szkolenie w oparciu o nowe przepisy). Możliwości te nie są zastrzeżone tylko dla osób, które rozpoczęły szkolenie pod rządami poprzednich przepisów. Na potrzeby wnioskowania a contrario nie można dowolnie zmienić sposobu oznaczenia podmiotów, do których stosuje się przepis, można posłużyć się wyłącznie negacją. Przedstawiona przez skarżącego argumentacja w tym trybie jest wadliwa, albowiem w miejsce wskazanych w tym przepisie podmiotów wprowadza on nową ich kategorię: osoby, które ukończyły szkolenie zakończone egzaminem. Mając na względzie podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.