II SA/Gl 545/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego obiektu oddala skargę. Na skutek interwencji A. Z. M. i R. M. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] wszczął postępowanie w sprawie legalności budynku położonego w B. przy ul. [...]. Właścicielami budynku są wnoszący. Po jego nabyciu okazało się, że został on wzniesiony w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę. W sprawie zostały przeprowadzone oględziny. W ich trakcie ustalono między innymi, że właściciele budynku nie posiadają dokumentacji związanej z jego budowa ani dopuszczeniem do jego użytkowania, przyłącze kanalizacyjne oraz osadnik znajdują się na sąsiedniej działce, linia ogrodzenia oraz brama wjazdowa są zlokalizowane w pasie drogi gminnej a stan techniczny budynku budzi wątpliwości. W związku z powyższym organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku. A. Z. M. i R. M. zakwestionowali taki przedmiot postępowania. W ich ocenie powinno ono dotyczyć stanu prawnego budynku. Pismem z dnia [...] r. PINB dla Powiatu [...] poinformował wnoszących, że budynek położony przy ul. [...] jest w istocie rozbudową budynku położonego przy ul. [...], na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Naczelnika Gminy B. z dnia [...] r. W ocenie organu budynki przy [...] i [...] to jeden budynek z wyodrębnionymi dwoma lokalami mieszkalnymi lub dwa odrębne budynki jednorodzinne. Podczas kolejnych oględzin budynku położonego przy ul. [...], które odbyły się [...] r. nie stwierdzono zagrożeń jego bezpieczeństwa. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji odmówił stwierdzenia nieodpowiedniego stanu budynku położonego przy ul. [...] oraz dopuszczenia się samowoli budowlanej przy wznoszeniu budynków położonych przy ul. [...] i [...]. Odwołanie od tej decyzji złożyli A. Z. M. i R. M. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Podnieśli oni szereg zarzutów dotyczących braku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, niewłaściwe doręczenie rozstrzygnięcia oraz braki w zakresie jego uzasadnienia. Dnia [...] r. R. M. wystąpił do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wyłączenie od załatwienia sprawy J. S., [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. W ocenie wnoszącego J. S. oraz P. S. pełniący funkcję PINB w Powiaty [...] wspólnie zasiadają w [...] Okręgowej Izbie Inżynierów Budownictwa. P. S. jest przewodniczącym Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej a J. S. jest członkiem tej komisji. Zatem istnieją poważne wątpliwości, co do bezstronności [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił żądaniu R. M. W jego ocenie nie zaistniały w sprawie przesłanki mogące powodować wątpliwości co do obiektywizmu osoby sprawującej funkcję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił skarżoną decyzję a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego nie było podstaw do rozstrzygnięcia w sprawie w formie decyzji merytorycznej. Wskazał on również na szereg uchybień formalnych w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego. Dotyczyły one między innymi braku przeprowadzenia oględzin w budynku położonym przy ul. [...]. Protokoły dokonanych oględzin, w ocenie organu odwoławczego, również nie odpowiadają wymaganiom prawa. Skargę na tę decyzję złożył do tutejszego Sądu R. M. W skardze tej złożył zażalenie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. W uzasadnieniu skargi nie odniósł się do poprawności merytorycznej zaskarżonej decyzji, ale jedynie do braku wyłączenia od załatwienia sprawy [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Przewodniczący Wydziału II zarządzeniem z dnia 7 czerwca 2016 r. rozdzielił skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Opowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Dodatkowym pismem z dnia [...] r. R. M. przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Podkreślał, że szereg ustaleń musiał poczynić we własnym zakresie. W sprawie nastąpiła również błędna kwalifikacja obiektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Na początku Sąd zwraca uwagę, iż skargi R. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały rozdzielone zarządzeniem Przewodniczącego Wydział II. W niniejszym postępowaniu będzie zatem oceniana jedynie prawidłowość wydania decyzji kasatoryjnej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], w której uchylił on decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z dnia [...] r. nr [...] a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 poz. 23 ze zm. - w dalszej części uzasadnienia jako "k.p.a.") możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Może to mieć miejsce jeśli organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, jeśli wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 518-519). Z powyższego wynika, iż wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna. Jak wynika z akt administracyjnych, przyczyną wydania w rozpatrywanej sprawie orzeczenia kasatoryjnego był szereg uchybień w zakresie postępowania dowodowego. Nie dokonano przede wszystkim oględzin budynku położonego przy ul. [...]. Nie ustalono faktycznie statusu prawnego dwóch budynków (przy ul. [...] i [...]). Organ odwoławczy wskazał również na błędy w protokołach dokonanych oględzin. Na te okoliczności zwracał również faktycznie uwagę skarżący w swoim piśmie z dnia [...] r. Wskazywał tam, że szereg ustaleń musiał dokonywać samodzielnie. Dlatego zdaniem Sądu decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest zupełnie prawidłowa. Organ I instancji został zobowiązany w niej do ponownego rzetelnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W jego ramach skarżący będzie mógł podnosić wszystkie, jego zdaniem, ważne okoliczności sprawy. Dopiero po dokonaniu tych ustaleń będzie możliwe wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. I ta decyzja będzie mogła być ponownie badana w trybie instancyjnym, a następnie ewentualnie przed sądem administracyjnym. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.