II SA/Gl 545/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Asesor WSA Tomasz Dziuk, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w częściach zobowiązujących do zwrotu odsetek za opóźnienie; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną z upoważnienia Wojewody Śląskiego przez Kierownika Ośrodka do Spraw Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego (dalej jako organ lub organ pierwszej instancji) uznano zasiłki rodzinne wypłacone A. O. na dzieci G. O. i K. O. w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 31 października 2013 r. w łącznej kwocie 3620,00 zł za nienależnie pobrane. Ponadto zobowiązano A. O. (dalej jako skarżąca) do ich zwrotu w terminie 30 dni od dnia, kiedy przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 104 Kpa oraz art. 21, art. 23a ust. 9 i art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 3 oraz ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej też jako ustawa lub u.ś.r.). W jej uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzją wydaną z upoważnienia Burmistrza P. nr [...] z dnia [...] r. przyznano skarżącej zasiłek rodzinny wraz z dodatkami na dzieci G. O. i K. O. na okres od 1 listopada 2012 r. do 31 października 2013 r. Urząd Marszałkowski Województwa [...] ustalił, że w przedmiotowej sprawie od 1 stycznia 2009 r. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w zakresie świadczeń rodzinnych, o czym poinformował Miejsko - Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w P. W związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją nr [...] z dnia [...] r. stwierdziło nieważność decyzji organu I instancji nr [...] z dnia [...] r., ponieważ została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Następnie, w związku z zamieszkaniem wnioskodawczyni na terenie woj. śląskiego, Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w P. przekazał do Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej Województwa Śląskiego wniosek A. O. celem ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego na wymienione dzieci w okresie od 1 listopada 2012 r. do 31 października 2013 r. w oparciu o przepisy wspólnotowe. Ostatecznie decyzjami Marszałka Województwa Śląskiego z dnia [...] r. oraz Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. odmówiono skarżącej przyznania tych świadczeń na w/w dzieci w okresie od 1 stycznia do 31 października 2013 r. W tym zakresie wskazano, że w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 31 października 2013 r. państwem pierwszeństwa do rozpatrywania uprawnień do świadczeń rodzinnych na dzieci G. O. i K. O. była [...], w związku z wykonywaniem działalności zawodowej przez ojca dzieci na terenie [...]. Organ podniósł również, iż ustalił, że od 1 stycznia 2013 r. wypłacono zagraniczne świadczenie na w/w dzieci w związku z wykonywaniem działalności zawodowej przez ojca dzieci B.O.na terenie [...]. W związku z czym, w odniesieniu do świadczeń rodzinnych pobranych przez A. O. w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 31 października 2013 r. zachodzą przesłanki uznania ich za nienależnie pobrane, gdyż zostały one wypłacone w okresie, w którym w/w była uprawniona na terenie [...] do świadczeń rodzinnych na te same dzieci. W tym zakresie organ powołał się na treść art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. Wskazał, że [...] instytucja właściwa [...] przyznała A. O. świadczenia rodzinne na dzieci od stycznia 2013 r. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wskazała, że nie zgadza się z nakazem zwrotu ustawowych odsetek za opóźnienie, gdyż wynikają one z przewlekłości postępowania i nie powstały z jej winy, a także z nakazem zwrotu dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego oraz dodatku z tytułu podjęcia przez dziecko nauki poza miejscem zamieszkania jak również dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, ponieważ świadczenie takie nie było pobierane w świadczeniu rodzinnym z [...]. W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła argumentację wynikającą z petitum odwołania, podniosła także, iż roszczenie wynikające z decyzji organu I instancji jest przedawnione. W konkluzji wniosła o całkowite umorzenie roszczenia wobec jej osoby i uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Podniosła też, że roszczenie uległo pięcioletniemu przedawnieniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej jako SKO lub Kolegium) odwołania nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, decyzję organu pierwszej instancji utrzymało w całości w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia SKO, po przytoczeniu treści art. 30 ust. 1, ust. 2 i ust. 2b ustawy o świadczeniach rodzinnych, stwierdziło, że zaskarżona decyzja jako zgodna z prawem zasługuje na utrzymanie w mocy. Świadczenia pobrane przez skarżącą są nienależnie pobrane i podlegają zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi, albowiem osoba ta była uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO skarżąca wskazała, że kiedy składała wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych na rzecz dzieci w 2012/2013 roku, nie miała świadomości, że ich ojciec złożył za granicą wniosek o przyznanie mu zasiłku rodzinnego na dzieci. Podniosła, że nie została poinformowana o niemożności pobierania dwóch zasiłków jednocześnie, natomiast gdyby posiadała taką informację zaprzestałaby pobierania nienależnych świadczeń rodzinnych. Wskazała, że ojciec dzieci opuścił Polskę w 2008 roku i od tego czasu nie utrzymywał ze skarżącą żadnego kontaktu. Skarżąca opisała również swoją trudną sytuację życiową. W związku z czym wniosła o umorzenie nienależnie pobranej należności w kwocie 3620,00 zł wraz z odsetkami w całości. Skarżąca wskazała również na niezawinioną przez nią przewlekłość postępowania administracyjnego. Przyznała, że za objęty decyzją okres świadczenia rodzinne z [...] wpłynęły na jej konto 24 kwietnia 2014 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie uzupełniającym skarżąca podtrzymała wniosek o umorzenie w całości lub w części odsetek od nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Wskazała również, iż dwukrotnie była informowana przez pracowników administracji iż, nie ma obowiązku zwrotu świadczeń za rok 2013. W konkluzji skarżąca podniosła, iż w jej ocenie należność z tytułu odsetek powstała z uwagi na przewlekłość postępowania administracyjnego. Na rozprawie przeprowadzonej w trybie zdanym odmiejscowionym pełnomocnik skarżącej podtrzymał jej osobistą skargę. Podniósł nadto, iż naruszone zostały przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 75, art. 77 i art. 86 Kpa oraz przepisy prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 30 ust. 2 b oraz art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wobec czego wniósł o uchylenie decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Śląskiego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie jedynie w części dotyczącej zobowiązania do uiszczenia odsetek za opóźnienie. Co do należności głównej pozostaje poza sporem, że za wskazany w zaskarżonej decyzji okres skarżąca była uprawniona do świadczeń rodzinnych na syna G.i córkę K. w [...] i rzeczywiście świadczenia te za ten okres z tego państwa otrzymała. W tym zakresie odnośnie zasiłków wypłaconych jej za ten okres w Polsce zachodzi sytuacja, o jakiej mowa w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r., a to gdy jednocześnie w/w decyzją SKO w K. z dnia [...] r. stwierdzono nieważność decyzji przyznającej jej za ten okres świadczenia rodzinne w Polsce. W świetle tego przepisu nie ma znaczenia, czy skarżąca zdawała sobie sprawę i czy była należycie pouczona, że za dany okres nie może pobierać jednocześnie świadczeń rodzinnych zarówno z Polski jak i z [...]. Nie może też odnieść skutku zarzut, że z [...] otrzymała częściowo rodzajowo inne świadczenie, niż wypłacone za okres od 1 stycznia do 31 października 2013 r. w Polsce. W sytuacji bowiem, gdyby świadczenie w [...] było w niższej kwocie niż to, do jakiego miałaby prawo w Polsce, skarżąca mogłaby dochodzić wynikającej w takiej sytuacji różnicy. Jako ewentualnie odrębna sprawa administracyjna kwestia ta pozostaje jednak poza przedmiotem niniejszego postępowania. W konsekwencji ustalony zaskarżoną decyzją obowiązek zwrotu wypłaconych skarżącej świadczeń rodzinnych za okres od 1 stycznia do 31 października 2013 r. w łącznej kwocie 3620,00 zł został orzeczony zgodnie z treścią art. 23a ust. 9 w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. W tym zakresie skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). O ile jednak ustalenie, iż rzeczywiście doszło do pobrania przez skarżącą nienależnego świadczenia nie budzi wątpliwości, o tyle spornym, z perspektywy zasad ustrojowych i procesowych, jest naliczenie odsetek ustawowych od nienależnie pobranych świadczeń i nałożenie na skarżącą obowiązku ich zwrotu. W tym względzie Sąd podziela w całości mające odpowiednie zastosowanie do niniejszej sprawy stanowisko wyrażone przez WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 439/21. W świetle konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji, przy uwzględnieniu treści art. 7 i art. 8 Kpa, nie do utrzymania jest w okolicznościach niniejszej sprawy stanowisko organów dotyczące nałożenia na stronę obowiązku zwrotu odsetek od nienależnie pobranego świadczenia liczonych za ponad siedmioletni okres. W tym względzie należy mieć na uwadze, że decyzja SKO w K. stwierdzająca nieważność decyzji przyznającej skarżącej objęte postępowaniem świadczenia została wydana dnia [...] r. i już wówczas organy miały podstawę do przyjęcia, że wypłacone świadczenie może być nienależne. Postępowanie w sprawie zwrotu tego świadczenia zostało zaś wszczęte dopiero zawiadomieniem z [...] r., zaś zakończone w pierwszej instancji po kolejnych dwóch latach decyzją z dnia [...] r. Ta wieloletnia przewlekłość niewątpliwie nie obciąża skarżącej. Doprowadziła ona jednak do sytuacji, że odsetki z tytułu opóźnienia miałyby ją obciążać za okres ponad 7 lat. Z treści przywołanej wyżej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wynika nałożony na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania działania na podstawie prawa, a zatem w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym, zgodnie z normami: materialną, kompetencyjną, proceduralną i określającą formę działania. Zarazem owo działanie podejmowane na podstawie prawa musi mieścić się w jego granicach, a wobec tego sam legalizm (oparcie się na konkretnej normie prawnej) nie wystarczy do wypełnienia owej konstytucyjnej powinności. Działanie w granicach prawa oznacza bowiem sferę różnorodnych czynności dotyczących zarówno prowadzenia postępowania jak i wydawania aktów je kończących, przy uwzględnieniu szeregu czynników kształtujących treść tych aktów. Owymi czynnikami są zarówno prawidłowo ustalone i przeprowadzone metody wykładni przepisów, na których opiera się organ, jak i uwzględnianie treści innych rozstrzygnięć, pozostających w obrocie prawnym, których byt ma wpływ na finalny wynik toczącego się postępowania. W Kodeksie postępowania administracyjnego owa konstytucyjna zasada została podzielona pomiędzy dwa przepisy (art. 6 – legalność) i art. 7 ab initio (ochrona praworządności). Zarazem, oba przywołane przepisy Kpa zaliczają się do zasad ogólnych, co oznacza ich szczególny status i konieczność analizy norm prawa materialnego i procesowego przez ich pryzmat. Do tego, dla oceny zaskarżonej decyzji w tej części, konieczne jest również odwołanie się do art. 71 ust. 1 Konstytucji RP nakładającej na Państwo obowiązek uwzględnienia dobra rodziny w polityce społecznej i gospodarczej, przy jednoczesnym zagwarantowaniu rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej prawa do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Z owej normy wynikają dwa, ciążące na władzach publicznych, a wiec również na organach, obowiązki. Po pierwsze konieczność uwzględniania dobra rodziny (dobra rozumianego w sposób szeroki, zarówno pod względem ekonomicznym, prawnym, psychologicznym itd.). Po drugie, konieczność udzielania szczególnej pomocy dla rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Z przytoczonych wyżej przepisów można więc, obok różnych innych powinności ciążących na organach, wywnioskować istnienie pewnej niepisanej, lecz oczywistej z punktu widzenia praworządności, zasady postępowania fair względem stron postępowania. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, które ciągnęło się przez tak długi okres i to nie z winy strony, trudno uznać, że domaganie się odsetek w takim przypadku czyniłoby zadość wymogowi sprawiedliwości społecznej. To nieefektywne działanie organów spowodowało znaczące wydłużenie się postępowania, w następstwie czego odsetki bardzo urosły. Wobec tego trudno tym samym, aby to strona ponosiła konsekwencje takiego stanu rzeczy. Stąd też Sąd orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, iż szczególne okoliczności towarzyszące wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uzasadniają w tym przypadku odstąpienie do zastosowania art. 30 ust. 2b i ust. 8 u.ś.r. Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w częściach orzekających o odsetkach za opóźnienie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. Z uwagi na treść rozstrzygnięcia nie ma potrzeby, aby organy ponownie prowadziły postępowanie w sprawie. W obrocie prawnym pozostaje bowiem ostateczna decyzja uznająca zasiłki rodzinne wypłacone skarżącej w okresie od 1 stycznia do 31 października 2013 r. w łącznej wysokości 3620,00 zł za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne i zobowiązująca do zwrotu tego świadczenia, z tym że bez ustawowych odsetek za opóźnienie. mr