II SA/Gl 546/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. W. i J. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Pismem z dnia [...] roku grupa mieszkańców miasta R. zwróciła się do Prezydenta tego miasta o wyjaśnienie, czy działająca wytwórnia pokryw i kręgów betonowych oraz warsztat naprawczy, znajdujące się w R. przy ul. [...], została wybudowana zgodnie z przepisami prawa. Na skutek tej interwencji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta R., działając w oparciu o art. 81a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), przeprowadził w dniu [...] roku kontrolę legalności użytkowania pomieszczeń budynku administracyjno-biurowego oraz magazynowego położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w R. Jak wynika z protokołu z kontroli, roboty budowlane związane z realizacją przedmiotowych obiektów były wykonywane na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] roku, nr [...] i udzielającą obecnie skarżącym A. W. i J. W. pozwolenia na budowę. Roboty te nie zostały zakończone do dnia przeprowadzenia kontroli. W toku kontroli stwierdzono, że w pomieszczeniach magazynu podręcznego prowadzona jest działalność produkcyjna polegająca na wytwarzaniu kręgów betonowych i płyt nastudziennych. Zarówno w pomieszczeniu, jak i na zewnątrz znajdowali się pracownicy, wykonujący prace związane z produkcją. Odstąpiono natomiast od przeprowadzenia kontroli budynku administracyjno-biurowego z uwagi na jego zamknięcie. Do protokołu dołączony został materiał fotograficzny. Następnie pismem z dnia [...] roku organ pierwszej instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie legalności użytkowania przedmiotowych obiektów. W dniu [...] roku przeprowadzone zostały oględziny, podczas których skarżący J. W. potwierdził stan opisany w protokole z dnia [...] roku. Stwierdził, że nie była prowadzona w obiekcie produkcja, a jedynie próba zakupionej formy. Próby te trwały w [...],[...] i [...] roku i odbywały się od [...] do [...] w godzinach od [...] do [...]. Uczestniczyło w nich ok. [...]pracowników. Budowa obiektów nie została jeszcze zakończona. W toku oględzin stwierdzono także, że obecnie nie jest prowadzona w pomieszczeniach żadna działalność. W dniu [...] roku przed organem pierwszej instancji przesłuchani zostali świadkowie – mieszkańcy okolicznych zabudowań, którzy w większości zgodnie stwierdzili m.in., że w przedmiotowym obiekcie była prowadzona działalność produkcyjna od [...] roku, jednak od ok. dwóch tygodni zaprzestano tej działalności. W wyniku tak przeprowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. decyzją z dnia [...] roku, nr [...], umorzył postępowanie w części dotyczącej budynku administracyjno-biurowego uznając, że budynek ten nie jest użytkowany. Jednocześnie postanowieniem nr [...] z tej samej daty nałożył na skarżących karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku magazynowego w wysokości [...] ,- złotych. Jako materialnoprawną podstawę tego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 57 ust. 7 w związku z art. 59g ust.1 i art. 59f Prawa budowlanego. W uzasadnieniu organ przytoczył przebieg postępowania oraz ustalił, że budynek magazynowy był użytkowany z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Dalej przedstawił wyliczenie nałożonej kary przyjmując, że przedmiotowy obiekt zaliczony jest do kategorii XVIII, a jego kubatura wynosi [...] m3 zgodnie z zatwierdzonym projektem. W zażaleniu na to postanowienie skarżący wnieśli o jego uchylenie i umorzenie postępowania. Przyznali, że budowa przedmiotowego budynku magazynowego nie została jeszcze zakończona. Wskazali jednak, że użycie takiego budynku w celach doraźnych i przejściowych na przeprowadzenie badań i prób przyszłej produkcji nie może być traktowane jako użytkowanie w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Zwrócili uwagę na różne znaczenie pojęć "użytkowanie" i "używanie". Podkreślili, że przejściowe używanie z własnej nieruchomości nie może podlegać penalizacji, bowiem hamuje to rozwój gospodarczy drobnych firm. Zarzucili nieproporcjonalność wymierzonej kary do popełnionego czynu. Wskazali także, że przedmiotem używania był jedynie magazyn podręczny, nie zaś cały obiekt magazynu o kubaturze [...] m3. Rozpoznając to zażalenie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu uznano za udowodnione okoliczności nielegalnego użytkowania części pomieszczeń bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie. Wskazano na obligatoryjny charakter sankcji wynikającej z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Wykazano prawidłowość wyliczenia wysokości nałożonej kary. Stwierdzono, że pozaprawne argumenty skarżących nie mogą być uwzględnione przez organ odwoławczy w świetle powołanych przepisów prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania. Zarzucili wąski i literalny sposób wykładni art. 57 Prawa budowlanego. Podtrzymali swoje argumenty zawarte we wcześniejszym zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji. Zwrócili uwagę na treść art. 2 i 21 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 30 listopada 2007 roku pełnomocnik skarżących podtrzymał wnioski i twierdzenia skargi. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a co najmniej o zmniejszenie nałożonej na skarżących kary. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, wydane zostały w ocenie składu orzekającego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W szczególności odeprzeć przyjdzie zarzut skarżących dotyczący niekonstytucyjności postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Otóż wyrokiem z dnia 15 stycznia 2007 roku, sygn. P 19/06 (OTK-A z 2007 roku, Nr 1, poz. 2), Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w zakresie, w jakim stanowi podstawę nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestorów kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jest zgodny z art. 10 w związku z art. 2 Konstytucji RP. W obszernym uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił charakter kary administracyjnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Stwierdził m.in., że kara pieniężna przewidziana tą regulacją jest karą za naruszenie norm prawa budowlanego i nie stanowi wyłącznie represji za naruszenie prawa lecz w istocie jest formą zabezpieczenia przed możliwością wystąpienia negatywnych skutków tego naruszenia. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Dalej Trybunał zaznaczył, że w razie stwierdzenia, że przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego jest obowiązany nałożyć na użytkownika karę, o której mowa w art. 57 ust. 7 tego prawa. Konieczność zastosowania prawem przewidzianych dolegliwości wobec inwestorów rozpoczynających użytkowanie obiektu bez dopełnienia obowiązków, które nakładają na nich przepisy ustawy, jest konsekwencją samego faktu naruszenia obowiązującego prawa. Obiektywny fakt naruszenia prawa jest w takim stanie rzeczy podstawą zastosowania sankcji. Zwrócić przyjdzie także uwagę, że ustawodawca uchylił mocą ustawy z dnia 28 lipca 2005 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 163, poz. 1364) wcześniej obowiązujący przepis art. 93 pkt 7 Prawa budowlanego, który przewidywał sankcje karne z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zezwolenia. Tym samym w obecnym stanie prawnym kara, o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest jedynym instrumentem w rękach organów nadzoru budowlanego służącym do zapobiegania i zwalczania samowoli w zakresie nielegalnego użytkowania obiektów budowlanych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej w niniejszym postępowaniu sprawy uznać przyjdzie, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo dokonały ustaleń faktycznych i prawidłowo zastosowały przepisy prawa. W świetle jednoznacznego charakteru sankcji administracyjnej, jaką jest kara z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, organy nie miały możliwości odstąpienia od jej wymierzenia, ani też jej miarkowania. Stan faktyczny sprawy nie budzi natomiast wątpliwości. Co prawda skarżący podjęli próbę odmiennego rozumienia pojęcia "używanie" w stosunku do pojęcia "użytkowanie", jakim posługuje się ustawodawca, jednakże w ocenie Sądu próba ta nie mogła odnieść spodziewanego przez nich rezultatu. Istotą pojęcia "użytkowanie", którym posługuje się ustawa – Prawo budowlane jest bowiem korzystanie z obiektu budowlanego w sposób, który nie wskazuje, iż korzystanie to polega li tylko na wykonywaniu w nim robót budowlanych. Każde zatem korzystanie z obiektu budowlanego lub jego części w sposób nie mający nic wspólnego z kontynuowaniem w nim robót budowlanych (np. wykończeniowych lub aranżacyjnych) będzie użytkowaniem w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Celem tych unormowań jest bowiem wyraźne oddzielenie etapu budowy obiektu od etapu przystąpienia do korzystania z niego. Przystąpienie do korzystania (użytkowania) podlega reglamentacji prawa budowlanego i ma na celu nie obostrzenie obowiązków nałożonych na inwestora jako uczestnika procesu budowlanego lecz ochronę dóbr publicznych takich jak ład przestrzenny, środowisko, bezpieczeństwo i ochrona zdrowia. W obecnym systemie prawnym ochronę tych dóbr ma zapewnić procedura uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie w stosunku do określonych obiektów. Do takich obiektów niewątpliwie zalicza się obiekt skarżących. W takim ujęciu zagadnienia na drugi plan muszą zejść indywidualne interesy inwestorów, których uwzględnienie nie było możliwe w toku kontrolowanego postępowania z uwagi na brak ku temu podstaw prawnych. Nie bez znaczenia pozostaje zakres korzystania przez inwestorów z przedmiotowego obiektu. Nie można zgodzić się z ich twierdzeniem, jakoby "używanie" części magazynu miało charakter doraźny. Sam skarżący oświadczył bowiem, że "próby" trwały na przestrzeni trzech miesięcy i odbywały się w pełnym wymiarze czasu pracy tj. od [...] do [...] w godzinach od [...] do [...] (vide str. 2 protokołu z dnia [...] roku – k. 20 akt administracyjnych). Taki stan rzeczy stanowi zaprzeczenie doraźnego charakteru prowadzonej w obiekcie działalności. Odnosząc się do zarzutu przyjęcia przez organ zawyżonej kubatury w stosunku do tej, która była faktycznie użytkowana, należy stwierdzić iż zarzut ten pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Zgodnie bowiem z treścią załącznika do ustawy Prawo budowlane, w odniesieniu do kategorii XVIII obiektów budowlanych, współczynnik wielkości tych obiektów został określony na najniższym poziomie w stosunku do obiektów, których kubatura jest równa lub mniejsza niż 2.500 m3. Skoro zatem organ przyjął do wyliczenia kary kubaturę obiektu poniżej tej wielkości, to przyjęcie jakiejkolwiek mniejszej nie miałoby wpływu na wysokość wyliczonej kary. Pozostałe zarzuty skargi również nie zasługują na uwzględnienie. W szczególności nie może podlegać w niniejszym postępowaniu ocenie zarzut nieproporcjonalności wymierzonej kary, a to z uwagi na bezwzględnie wiążący charakter przepisów, na podstawie których została ta kara nałożona. Natomiast argumenty związane z hamowaniem rozwoju działalności gospodarczej, czy też rynku pracy nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla naruszenia norm prawa budowlanego. Nawet, gdyby argumenty te uznać za racjonalne, to brak jest podstawy prawnej, przy której zastosowaniu organy administracji mogłyby je uwzględnić. Mając powyższe na uwadze Sąd nie uwzględnił skargi i jako taka podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.).