II SA/Gl 546/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi Z. M., J. D., M. R. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Po rozpoznaniu wniosku "A" Sp. z o.o. w C., decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta C. ustalił warunki zabudowy terenu obejmującego działkę nr 1 obręb [...], położonego w C. przy Alei [...], dla inwestycji usługowej, polegającej na rozbudowie budynku handlowo-usługowego o pow. sprzedaży do 2000 m2 oraz realizacji niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej. Linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono na kopii mapy zasadniczej, stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji, zaś wyniki przeprowadzonej analizy uczyniono załącznikiem nr 2. Dopuszczono też do realizacji zabudowy bezpośrednio w granicach z sąsiednimi działkami budowlanymi. Wysokość zabudowy określono do 6m. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że przedmiotowy teren nie jest objęty ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Zdaniem organu wnioskowana lokalizacja inwestycji bezpośrednio przy granicach z sąsiednimi działkami budowlanymi spełnia wymóg kontynuacji funkcji, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, co wykazała analiza przestrzenna. Nie zwalnia to jednak inwestora od obowiązku uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Nadto, organ I instancji powołał się na sporządzenie projektu decyzji przez uprawnionego urbanistę i brak uwag stron do planowanej inwestycji. Jednakże odwołania od decyzji wniosły M. K., M. R. i J. D., zarzucając że w zał. nr 2 do decyzji nie uwzględniono funkcji posesji bezpośrednio sąsiadujących, a opisano posesje po przeciwnej stronie ulicy. Nie uwzględniono też faktu przebiegu sieci ciepłowniczej. W odrębnym odwołaniu Z. M. zarzucił rażące naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez brak uwzględnienia uzasadnionego interesu osób trzecich i utrudnienia w korzystaniu z sąsiedniej nieruchomości oraz art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy – poprzez nieuwzględnienie wymogu zachowania odległości minimum 4 m od brzegu kanału przebiegającej w pobliżu magistralnej sieci ciepłowniczej celem przeprowadzania niezbędnych prac przez służby eksploatacyjne. Nadto, odwołujący się wskazał na brak należytego uzasadnienia decyzji i naruszenie art. 7 kpa. Jego zdaniem, organ I instancji nie dokonał wytyczenia obszaru celem analizy cech zabudowy i nie uwzględnił zasady dobrego sąsiedztwa. Wskazał na uciążliwość inwestycji w postaci utrudnienia dojazdu do nieruchomości i dewastację chodników. Usytuowanie obiektu w granicy spowoduje utworzenie "studni" poprzez otoczenie jego działki zabudowaniami i ograniczenie dostępu światła dziennego do mieszkań w jego budynku oraz zaburzenie cyrkulacji powietrza. Jednakże zaskarżoną decyzją odwołań nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Kolegium wyjaśniło, że wniosek określał parametry inwestycji jako budynku o jednej kondygnacji, bez podpiwniczenia, długości do 25 m, szerokości do 35 m i wysokości do 6 m. Natomiast na załączniku graficznym naniesiono projekt rozbudowy w kierunku działki nr 2, o wymiarach 13 x 12 m, natomiast w kierunku działki nr 3 o wymiarach 14 x 7,5 m. Inwestor przedłożył też kserokopię ugody z dnia [...] r., dotyczącej przejazdu przez działkę nr 4 do drogi publicznej. Następnie przytaczając dane, zawarte w analizie przestrzennej, Kolegium podało, że teren inwestycji stanowi ścisłe centrum miasta, w którym zabudowa ukształtowana jest w tzw. pierzei, zaś nieruchomości położone w obszarze analizowanym wykorzystywane są na cele usługowe i mieszkaniowe. Na tej podstawie organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.). Warunek w zakresie odległości od sieci infrastruktury technicznej będzie zaś rozpatrywany na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Nie został też naruszony przepis art. 6 ust. 2 pkt 1, gdyż decyzja zawiera wymogi w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Projektowana rozbudowa nie będzie też przylegała do budynku odwołujących się. Zdaniem Kolegium, obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z § 3 rozp. Min. Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Wreszcie, organ odwoławczy wyjaśnił, że chodzi o wstępny etap realizacji inwestycji i stwierdził, że wydana decyzja nie narusza uprawnień odwołujących się. W skardze do sądu administracyjnego Z. M., J. D., M. R. i M. K. jako współwłaściciele działki sąsiedniej, domagali się uchylenia decyzji organów obydwu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący ponowili zarzuty zawarte w odwołaniach od decyzji organu I instancji, a dodatkowo wskazali na naruszenie § 3 ust. 1 i 2 oraz § 4-8 cyt. rozp. – poprzez brak precyzyjnego określenia parametrów inwestycji i uzasadnienia sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego w odległości ok. 135 m od terenu inwestycji, a także uchybienie wymogom z art. 6-9, 77 § 1 i 107 kpa. Dla poparcia orzecznictwa powołano orzecznictwo sądowe. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo podano, że inwestor już po wydaniu zaskarżonej decyzji poinformował o rezygnacji z lokalizacji budowy w granicy. Uczestnik postępowania (inwestor) w toku rozprawy sądowej wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też organy administracji nie naruszyły reguł procedury w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trafnie organy obydwu instancji na podstawie wyników analizy i zebranego materiału dowodowego dopatrzyły się bowiem przesłanek z art. 61 ust. 1 cyt. ustawy. W szczególności, sporna inwestycja spełnia wymogi tzw. dobrego sąsiedztwa (pkt 1 tego przepisu). Brak podstaw do ferowania zarzutu naruszenia uzasadnionego interesu skarżących poprzez określenie w decyzji dopuszczalności usytuowania budowy w granicy z ich działką. Takie usytuowanie budynków wynika bowiem z ładu przestrzennego na przedmiotowym terenie, stanowiącym ścisłe centrum miasta, dla którego typowa jest tzw. zabudowa w pierzejach, na co trafnie zwróciło uwagę Kolegium. Wyznaczony parametr w postaci wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu, wynoszący do 56 %, uwzględnia też zabudowę już istniejącą (pkt I ppkt 2 lit. a decyzji organu I instancji) i został wyznaczony jako średnia w obszarze analizowanym, zgodnie z § 5 ust. 1 cyt. rozp. Istotne jest też, że wysokość przedmiotowej zabudowy wyznaczono do 6 m, przy czym z załącznika nr 1 do decyzji wynika, że w granicy działki skarżących od strony projektowanej inwestycji usytuowane są 3 niewielkie obiekty. Bezzasadny jest zatem zarzut nadmiernego zagęszczenia zabudowy, ograniczenia dopływu światła dziennego do mieszkań, do których nie przylega sporna rozbudowa oraz zaburzenie cyrkulacji powietrza. Dopuszczalność usytuowania budynku w granicy działki nie oznacza jeszcze, że taka inwestycja zostanie w ten sposób zrealizowana. Dopiero na etapie pozwolenia na budowę i opracowania projektu budowlanego badaniu podlegać będzie zgodność inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Decyzja o warunkach zabudowy zawiera zaś wymagany zapis o zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich na tym etapie postępowania (pkt I ppkt 2 lit. e decyzji organu I instancji). Zgodnie z § 2 pkt 7 rozp. Min. Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa... (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), w taki bowiem sposób podlegają zapisowi ustalenia w tym zakresie. Kwestia wzmożonego ruchu pojazdów oraz dewastacji chodników przez pojazdy i zwiększenia immisji nie może uzasadniać wydania decyzji odmownej. Nadto, decyzja określa też wymagania dotyczące ilości miejsc parkingowych. Obsługa komunikacji przedmiotowej inwestycji została też przewidziana od strony ul. T. poprzez istniejącą drogę wewnętrzną, usytuowaną w oddaleniu od budynku skarżących, stanowiącego zabudowę wielorodzinną z usługami, a usytuowanego od strony Al. [...]. Wszystkie parametry i wskaźniki inwestycji określono też jako maksymalne, co zdaniem składu orzekającego nie oznacza dowolności i naruszenia wymogów §§ 4-8 rozp. w sprawie sposobu...Z punktu widzenia interesu skarżących istotne jest jedynie wyznaczenie parametrów maksymalnych. Szczegółowe dane co do wielkości planowanej rozbudowy określono zaś we wniosku inwestora o wydanie decyzji, które to dane jednoznacznie konkretyzują inwestycję. Z uwagi na różnorodność zabudowy na przedmiotowym terenie, w zasadzie możliwe było wyznaczenie innych wskaźników, niż średnia w obszarze analizowanym, którą w decyzji określono jako maksymalną, gdy idzie o współczynnik zabudowy (vide: wyrok NSA z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt II OSK 1508/15, Lex nr 1918748). Aczkolwiek zasadnie skarżący zarzucili brak uzasadnienia co do wyznaczenia obszaru analizowanego w odległości ok. 135 m od granicy terenu inwestycji, to jednak uchybienie to należy uznać za nieistotne. Załącznik graficzny do decyzji z naniesieniem obszaru analizowanego pozwala bowiem na obiektywną weryfikację prawidłowości jego wytyczenia na gruncie wymogu § 3 cyt. rozp. Skoro szerokość elewacji frontowej (od strony drogi wewnętrznej) wynosi 34 m, to minimalna granica obszaru analizowanego (promień) wynosi 102 m w każdym kierunku (wokół działki budowlanej). Po doliczeniu szerokości samej szerokości działki (34 m), wyznaczony okręgiem obszar wynosi zatem 136 m, czyli minimalny obszar analizowany. Nadto, wyjaśnić należy, że w przypadku, gdy trzykrotna szerokość frontu działki przecina inną działkę, obejmując jedynie jej niezabudowaną część, w pełni uzasadnione jest poszerzenie obszaru analizowanego zgodnie z § 3 ust. 2 cyt. rozp. Zatem w niniejszej sprawie brak podstaw do kwestionowania granic obszaru analizowanego. Wreszcie, gdy idzie o zarzut nieuwzględnienia w decyzji faktu przebiegu przez teren inwestycji sieci ciepłowniczej, stwierdzić należy, że decyzja zawiera wymóg uzgodnienia z dysponentem sieci ich przebudowy lub zabezpieczenia w razie kolizji z planowaną inwestycją (pkt I ppkt 2 lit. a decyzji organu I instancji). Wymóg ten podlega wyegzekwowaniu na etapie pozwolenia na budowę. O ile zatem inwestor nie uzyska zgody dysponenta sieci na jej przebudowę, realizacja inwestycji nie będzie możliwa. Decyzja o warunkach zabudowy nie upoważnia bowiem inwestora do rozpoczęcia budowy, lecz jedynie do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Wbrew zarzutom skargi, organy administracji podjęły też kroki w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zapewniając stronom wszelkie gwarancje procesowe. W szczególności, pismem z dnia [...] r. organ I instancji zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w terminie 7 dni, lecz skarżący nie skorzystali z uprawnienia i nie złożyli żadnych uwag przed wydaniem decyzji. Ustawa o planowaniu... gwarantuje zaś prawo do zabudowy działki osobie, która legitymuje się tytułem do nieruchomości i prawa tego nie może zniweczyć sprzeciw właściciela nieruchomości sąsiedniej (art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy). Dalsza konkretyzacja inwestycji i badanie wymogów techniczno-budowlanych, a także wyegzekwowanie zgody dysponenta sieci ciepłowniczej na jej przebudowę w razie kolizji z inwestycją, nastąpi zaś na etapie pozwolenia na budowę. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy oraz reguł procedury administracyjnej w stopniu, wynikającym z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 tej ustawy.