II SA/Gl 547/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2009r. sprawy ze skargi B.C. i R.C. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...). nr (...) w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G. (dalej PINB ) działając w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. - dalej Prawo budowlane) nakazał B. i R. C. rozbiórkę [...] obiektów kontenerowych, użytkowanych jako garaże, wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie nieruchomości przy ul. [...] w G. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ podał, że na nieruchomości przy ul. [...] w G. B. i R. C. wybudowali zespół garaży blaszanych. Część z tych garaży ([...]) wybudowanych zostało na podstawie decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. udzielającej pozwolenia na ich budowę. Poza tymi garażami na nieruchomości posadowionych jednak zostało, bez pozwolenia na budowę, jeszcze [...] podobnych obiektów kontenerowych nietrwale związanych z gruntem, do których zamontowane zostały koła umożliwiające ich przestawianie w inne miejsca. Garaże te wykonane zostały w październiku [...] r. Zostały one usytuowane w trzech grupach: [...] w odległości 0,70 m od granicy z nieruchomością przy ul. [...] i w odległości 0,50 m od ul. [...]; [...] w odległości 0,70m od ul. [...];[...] w odległości 1,0 m od granicy z nieruchomością przy ul. [...]. Po zanalizowaniu treści przepisów ustawy Prawo budowlane organ uznał, że budowa tych obiektów, użytkowanych jako garaże, nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem nie zostały one wymienione w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. W szczególności obiektów tych nie można zaliczyć: - do tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu ( art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy), - do obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizowania robót budowlanych, położonych na terenie budowy oraz do barakowozów używanych przy wykonywaniu robot budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych (art. 29 ust. 1 pkt 24 ) , a także - tymczasowych obiektów budowlanych stanowiących wyłącznie eksponaty wystawowe, niepełniących jakichkolwiek funkcji użytkowych, usytuowanych na terenach przeznaczonych na ten cel ( art. 29 ust. 1 pkt 25 ). Wobec powyższego - zdaniem PINB - należało przyjąć, że obiekty te zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej i winien do nich znaleźć zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane. W dalszej części uzasadnienia PINB zauważył, że przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego dopuszcza możliwość legalizacji samowoli budowlanej w przypadku, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z informacją Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego w G. organ ustalił, że teren gdzie zrealizowano przedmiotowe boksy garażowe nie posiadał w trakcie orzekania obowiązującego planu miejscowego. Ponadto stwierdził, że decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta G. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowych obiektów. Uzasadniając tę decyzję Prezydent Miasta podał, że obiekty te nie spełniają wymogu dobrego sąsiedztwa wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec powyższego PINB uznał, że ich budowa nie jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym nie zachodzą okoliczności umożliwiające legalizację przedmiotowych obiektów. W odwołaniu od tej decyzji B. i R. C. podnieśli, że w [...] r. złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy [...] kontenerowych garaży blaszanych. Z uwagi na brak środków finansowych wystąpili o pozwolenie na budowę tylko [...] boksów garażowych. Nikt ich wtedy nie poinformował, że na budowę garaży mieli 2 lata i gdyby o tym wiedzieli wystąpiliby o pozwolenie na budowę [...] garaży. W grudniu [...] r., w czasie obowiązywania poprzedniego planu miejscowego, wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla kolejnych [...] garaży tymczasowych nietrwale związanych z gruntem. Zarząd Dróg Publicznych w G. nie wyraził wtedy zgody na odstępstwo umożliwiające lokalizację garaży w odległości 1m od ul. [...] i domagał się odsunięcia ich na odległość 6 m od ulicy. Taka lokalizacja uniemożliwiała jednak manewrowanie pojazdami. Dopiero [...] r. otrzymali postanowienie Zarządu Dróg Miejskich zezwalające na usytuowanie garaży w odległości 1 m od granicy ich działki z ul. [...]. Wcześniej jednak Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] r. umorzył toczące się z ich wniosku postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla realizacji [...] garaży tymczasowych. Jednocześnie wszczęte zostało przez PINB postępowanie wyjaśniajace w sprawie budowy garaży, co spowodowało pozostawienie bez biegu ich wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę nowych garaży. Postępowanie przed organami nadzoru budowlanego zakończyło się umorzeniem postępowania w sprawie decyzją [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB ) z dnia [...] r. Odwołujący się potwierdzili także, że uzyskali decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r., która odmówiono ustalenia warunków zabudowy ich działki dla realizacji [...] tymczasowych garaży blaszanych. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. W tej sytuacji inwestorzy zdecydowali się postawić na swojej nieruchomości garaże na kółkach, które w ich ocenie nie wymagały, podobnie jak "wóz Drzymały", pozwolenia na budowę. Odwołujący się podnieśli również, że nie zgadzają się z uzasadnieniem decyzji w sprawie warunków zabudowy wskazującym na brak w sąsiedztwie podobnego kompleksu garaży zauważając, że winę za ten stan rzeczy ponoszą władze miasta, które nie uchwaliły planu miejscowego. Wreszcie podali, że dysponują niewielkim dochodami, a zrealizowane garaże potrzebne im są do podreperowania budżetu domowego. WINB decyzją z dnia [...] r., wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy zanalizował treść decyzji Prezydenta Miasta G. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla budowy zespołu garaży na posesji inwestorów. Odnosząc się do argumentów odwołujących się dotyczących ich trudnej sytuacji finansowej stwierdził, że nie może mieć żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ustawienie garaży na klockach, dospawanie kółek oraz wykonanie do nich ziemnych podjazdów świadczy o pełnej świadomości inwestorów o braku możliwości uzyskania pozwolenia na budowę i celowej próbie obejścia prawa. Podjęte działania nie zmieniają jednak - ocenie WINB - kwalifikacji samowolnie wykonanych obiektów. W skardze do sądu administracyjnego B. i R. C. wnieśli o uchylenie decyzji WINB. W uzasadnieniu skarżący powtórzyli w całości argumentację przemawiającą ich zdaniem za uwzględnieniem skargi, którą podnieśli już w odwołaniu od decyzji PINB. W szczególności: ponownie opisali swoje starania o uzyskanie pozwolenia na budowę dodatkowych [...] garaży zlokalizowanych na ich posesji i wydane w tych sprawach decyzje, ponownie zakwestionowali zasadność odmowy ustalenia warunków zabudowy dla budowy planowanego przez nich zespołu garaży oraz wskazali na swoją trudną sytuację materialną. Przyznali jednocześnie, że objęte zaskarżoną decyzją garaże postawili październiku [...] r. Obiekty te zostały wyposażone w kółka i w związku z tym, w ich opinii, nie wymagają pozwolenia na budowę. Zgodzili się ze stwierdzeniem WINB, że postawione przez nich boksy garażowe na kółkach stanowią obejście prawa, wskazując jednocześnie iż takie działania nie są niezgodne z prawem budowlanym. W końcowej części uzasadnienia skargi skarżący wskazali na nierówne traktowanie przez organy nadzoru budowlanego właścicieli nieruchomości przy ul. [...] w G. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, gdyż wbrew jej zarzutom kontrolowana decyzja nie narusza prawa, a tylko w takim przypadku Sąd mógł ją uchylić, czy stwierdzić jej nieważność. Skarżącym przyjdzie wyjaśnić, ze stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy te sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przepis ten nakłada na sąd administracyjny obowiązek oceny zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami postępowania administracyjnego, a w razie stwierdzenia naruszenia przepisów dokonania oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Tym samym Sąd rozpatrując wniesioną skargę nie mógł kierować się zasadami współżycia społecznego, czy zasadami słuszności. Nadmienić jednak trzeba, że w toku przeprowadzanej kontroli legalności zaskarżonej decyzji toku Sąd nie był związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi < Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. -dalej p.p.s.a>). Bezsporne w sprawie jest, że stanowiące przedmiot postępowania [...] blaszanych boksów pełniących funkcje garaży zostało posadowionych na posesji przy ul. [...] w G., na której wcześniej umieszczono [...] innych boksów garażowych. Te ostatnio wskazane boksy skarżący wybudowali w oparciu o pozwolenie na budowę udzielone im w [...] r. przez Prezydenta Miasta G. Poza sporem jest także, że inwestorzy zrealizowali objęte kontrolowanymi decyzjami boksy nie dysponując pozwoleniem na budowę, bowiem na etapie poprzedzającym postępowanie o pozwolenie na budowę, decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta G. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez nich realizacji drugiego zespołu garaży. W tej sytuacji inwestorzy uznali, że wyposażenie boksów garażowych w kółka o średnicy ok. 25 cm zamontowane do ich bocznych ścianek, zwolni ich od obowiązku ubiegania się o udzielenie pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżących zainstalowanie kółek, pozwalających na przesuwanie boksów garażowych oraz posadowienie tych obiektów na nieutwardzonej powierzchni powoduje, że nie mogą być one traktowane jako obiekty budowlane, a zatem nie odnoszą się do nich przepisy Prawa budowlanego. Pogląd taki jest jednak nieuprawniony. Zdaniem Sądu objęte kontrolowaną decyzją przedmiotowe obiekty należy bowiem zaliczyć do tymczasowych obiektów budowlanych. Definicja tego rodzaju obiektów została zamieszczona w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Ustawodawca zaliczył do nich obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Przytoczona definicja ustawowa wskazuje m.in. na funkcje użytkowe tymczasowych obiektów, przy czym funkcje te są wymienione jedynie przykładowo. Biorąc powyższe pod uwagę nie może ulegać wątpliwości, że wykonane z blachy kontenery z dorobionymi do ścian kółkami, użytkowane jako garaże stanowią tymczasowe obiekty budowlane. Tego rodzaju obiekty należy zaliczyć też do budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, gdyż z uwagi na brak trwałego związania z gruntem oraz brak fundamentów nie można ich zaliczyć do budynków, a także obiektów małej architektury. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wymienione przepisy art. 29 – art. 31 Prawa budowlanego zawierają zamknięty katalog robót budowlanych, do których można przystąpić bez uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organów nadzoru budowlanego obu instancji, że stanowiące przedmiot postępowania obiekty nie zostały objęte hipotezami przepisów art. 29 ust. 1 pkt 12, pkt 24 i pkt 25 Prawa budowlanego odnoszących się do budowy tymczasowych obiektów budowlanych. Analiza pozostałych przepisów zamieszczonych w art. 29, art. 30 i art. 31 omawianej ustawy dowodzi, że także i one nie miały zastosowania do robót budowlanych związanych z montażem i ustawieniem na gruncie przedmiotowych budowli. Tym samym zasadnie uznał PINB, a za nim organ odwoławczy, że inwestorzy przed przystąpieniem do przedmiotowych robót budowlanych winni legitymować się pozwoleniem na budowę, a skoro takim pozwoleniem nie dysponowali to do likwidacji tej samowoli budowlanej zastosowanie winien znaleźć art. 48 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu organy te prawidłowo także przyjęły, że wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz znajdującej się w obrocie prawnym wskazanej już wyżej decyzji Prezydenta Miasta G. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla realizacji na posesji skarżących przedmiotowych garaży, w sprawie nie zostały spełnione przesłanki przewidziane w art. 48 ust. 2 tej ustawy umożliwiające uruchomienie postępowania legalizacyjnego. W kwestii zarzutu dotyczącego nierównego traktowania przez organy nadzoru budowlanego właścicieli posesji przy ul. [...] w G. należy wskazać, że Sąd nie mógł odnieść się do niego merytorycznie, bowiem postępowania toczące się w sprawach robót budowlanych zrealizowanych na innych posesjach nie mieściły się w granicach rozpatrywanej sprawy. Przeprowadzone rozważania prowadzą do wniosku, że kontrolowana decyzja WINB oraz poprzedzająca ją decyzja PINB nie naruszają przepisów prawa, co w konsekwencji prowadzić musiało do oddalenia skargi na zasadzie wynikającej z art. 151 p.p.s.a.