II SA/Gl 547/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Wyry z dnia 27 czerwca 2019 r. nr VIII/83/2019 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy Wyry uchwałą Nr VIII/83/2019 z dnia 27 czerwca 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2019 r., poz. 5170 ze zm.), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie j.t. Dz.U. 2023 poz. 40 z późn. zm. – dalej u.s.g.) oraz art. 19 ust. 1, ust. 3, ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 537 z późn. zm. – u.z.z.w.), przyjęła "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków", stanowiący załącznik nr 1 do uchwały (§2). Wykonanie jej powierzono Wójtowi Gminy Wyry (§3). Wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego (§4). Na ww. uchwałę skargę złożył Wojewoda Śląski, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, jako sprzecznej z art. 19 ust. 5 u.z.z.w., a także z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.). W uzasadnieniu podano m. in., że przedmiotowa uchwała nie wypełnia dyspozycji przepisu art. 19 ust. 5 u.z.z.w., gdyż nie zawiera minimum postanowień, które powinny się znaleźć w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Postanowienia rozdziału 6 załącznika do przedmiotowej uchwały, zatytułowanego "Warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych" w istocie nie określają ich. Zatem regulacje rozdziału 6 Załącznika do uchwały nie wypełniają prawidłowo delegacji wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 5 ww. ustawy. Nie sposób bowiem wywnioskować, jakie konkretnie warunki techniczne mają zostać spełnione. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie. Podano m. in., że Wojewoda Śląski przez okres kilku lat nie kwestionował postanowień zaskarżonej uchwały. Pozostaje ona w obiegu prawnym. Przywołano także okoliczności uchwalenia ww. aktu i przebieg postępowania w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m. in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 93 ust. 1 u.s.g. przez Wojewodę. W świetle tego przepisu po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Nie jest on skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (por. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 grudnia 2019 r., II SA/Rz 1146/19; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 października 2016 r., II SA/Go 404/16). W przedmiotowej sprawie organ nadzoru nie skorzystał z ustawowego uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwały w terminie, co spowodowało możliwość skutecznego złożenia skargi do sądu administracyjnego. Jest to ustawowe uprawnienie Wojewody. Skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu, rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, stwierdzono, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia." Dodatkowo wskazać należy, że przy interpretacji przepisów art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze. Z zagadnieniem tym wiąże się również zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jednocześnie, wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji). Jednocześnie, pominięcie przez organ stanowiący któregoś z elementów obligatoryjnych aktu, skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i stanowi istotne naruszenie prawa (por. np. wyrok WSA w Opolu z 13 grudnia 2007 r., II SA/Op 480/07; wyrok NSA z 4 października 2022 r., III OSK 1379/21). W świetle art. 19 ust. 3 u.z.z.w. rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin taki jest aktem prawa miejscowego (ust. 4). Określa on określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym m. in. warunki przyłączania do sieci (ust. 5 pkt 4 u.z.z.w.) oraz warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (ust. 5 pkt 5 u.z.z.w.). Formalnie w uchwale określono ww. warunki. Co oczywiste, "warunki przyłączenia do sieci" nie mogą być utożsamiane z "warunkami technicznymi określającymi możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych", o których stanowi art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. Zwrot "warunki techniczne", użyty w art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w., obejmuje swoim zakresem znaczeniowym określenie przesłanek (czynników warunkujących, elementów, cech koniecznych), po spełnieniu których zaistnieje możliwość korzystania z usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Tymczasem zaskarżona uchwała w swej istocie nie określa tego rodzaju warunków. Stwierdza jedynie, że "Przedsiębiorstwo przyłącza do swojej sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia, o których mowa w niniejszym regulaminie oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usługi" (§18 ust. 1 Załącznika). W ust. 2 tego zapisu wskazano z kolei, że "Przedsiębiorstwo wyraża zgodę na przyłączenie do swojej sieci i/lub dokonuje przyłączenia do sieci nieruchomości osoby ubiegającej się o przyłączenie, jeżeli są spełnione warunki techniczne określające możliwość dostępu do usług tj.: 1) lokalizacja geograficzna przyłączanej nieruchomości oraz sposób przyłączenia nieruchomości do sieci, 2) miejsce i sposób zainstalowania wodomierza głównego w zakresie przyłącza wodociągowego, 3) przeznaczenie wody dostarczanej do nieruchomości z podziałem na poszczególne cele, w oparciu o bilans zapotrzebowania w wodę, ujęty we wniosku o przyłączenie lub ilość odprowadzanych ścieków, 4) informacja o parametrach technicznych przyłączenia do sieci, 5) informacja o rodzaju i treści dokumentów, jakie powinna przedłożyć osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci oraz konieczności wykonania dokumentacji technicznej przedmiotowego zadania. Pomijając już poprawność językową z przytoczonych powyżej warunków nie sposób wywnioskować, jakie konkretnie warunki techniczne mają zostać spełnione. Powinny być one skonkretyzowane, a przyjęta regulacja sformułowana w taki sposób, by osoby zarówno ubiegające się o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, jak również samo przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, nie miały w tym przedmiocie wątpliwości. W §18 ust. 3 Załącznika do ww. uchwały wskazano z kolei, że "Przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia osobie ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do jego sieci, jeżeli brak jest technicznych możliwości świadczenia usługi, przyłącze zostało wykonane bez uzgodnienia z przedsiębiorstwem, bądź niezgodnie z wydanymi warunkami technicznymi, w której nie posiada technicznych możliwości świadczenia usług, w szczególności jeżeli brak jest sieci, przedsiębiorstwo kanalizacyjne nie posiada tytułu prawnego do dysponowania siecią." Organ stanowiący nie ma jednak uprawnień do formułowania w regulaminie przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci lecz do określenia warunków, które należy spełnić, aby nieruchomość została do sieci przyłączona (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2019 r., II SA/Bd 915/19). Rada Gminy, przyjmując uchwałę, nie wypełniła zatem w pełni delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 5 ww. ustawy (uchwała pozbawiona została istotnego elementu obligatoryjnego, wpływającego na legalność całego aktu), a częściowo, w innym zakresie, wykroczyła poza swe kompetencje. W tym stanie rzeczy, z powodu zaistniałych istotnych naruszeń prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Nie można bowiem było pozostawić w obrocie prawnym części uchwały, bez wymaganych prawem elementów. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.