II SA/Gl 548/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 czerwca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu Z. B. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie oddala sprzeciw. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: ŚWINB) działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzją z [...] nr [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB) z dnia [...] znak: [...] w sprawie udzielenia Z. B. i A. C. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego położonego na działce numer 1 przy ul. [...] w K.. Kontrolowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznymi prawnym. Jak ustalono w trakcie postępowania Z. B. (dalej: strona), współwłaściciel działki numer 1przy ul. [...] w K., będący inwestorem budynku gospodarczego, nie posiada pozwolenia na budowę, ani też nie dokonał zgłoszenia. Po długo trwałym postępowaniu, opisanym szczegółowo w uzasadnieniu decyzji organ u II instancji, PINB uznał, że rzeczony obiekt został wybudowany w latach 60-tych, stąd do jego legalizacji znajdują zastosowanie przepisy ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. poz. 229, z późn. zm.) i na podstawie art. 42 tej ustawy ww decyzją z [...] wydał pozwolenie na użytkowanie. Z ekspertyzy sporządzonej na potrzeby przedmiotowej sprawy wynikało, że konstrukcja budynku nie wykazuje uszkodzeń, które uniemożliwiałyby jego dalsze użytkowanie, a zgodnie z art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. Zdaniem organu II instancji, postępowanie prowadzone przed PINB zostało oparte na błędnej podstawie prawnej. Budynek gospodarczy został wybudowany po 1996 roku, wobec tego znajdują do niego zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Okoliczność tą potwierdza dokument przedłożony przez A. C. tj. plan podziału działki numer 1 z 1996 roku., zatwierdzony przez Urząd Miasta K., na którym budynek gospodarczy nie jest zaznaczony, natomiast uwieczniony na nim został budynek mieszkalny oraz garaż. Jednocześnie, jak zauważa ŚWINB, w aktach sprawy nie ma innego dokumentu świadczącego o zabudowaniu przedmiotowej działki przed 1996 rokiem, a tym bardziej z lat 60 XX wieku. Co prawda, organ odwoławczy w poprzednim rozstrzygnięciu (decyzja z [...] znak:[...]) wskazywał, iż przydatnym dowodem w sprawie mogą stać się zdjęcia lotnicze, wykonane przed 1995 rokiem. Jednakowoż, poddając analizie przedłożone do akt sprawy zdjęcia lotnicze z 1992 oraz 1989 roku, nie sposób przyjąć je za kluczowe źródło informacji, potwierdzające tezę przyjętą przez PINB. Zdjęcia te nie stanowią wystarczającego dowodu w sprawie, gdyż z uwagi na nieostrość fotografii wynikającej z odległości pomiędzy fotografowanym obiektem a urządzeniem wykonującym fotografie, nie sposób dokładnie i jednoznacznie je ocenić. Analiza zdjęć nie pozwala na udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w miejscu obecnego położenia przedmiotowego budynku, znajdował się wówczas jakikolwiek obiekt. Inaczej niż w przypadku budynku mieszkalnego, który dokładnie został uwidoczniony na zdjęciu. Organ zwraca uwagę na szczególną moc dowodową planu podziału jako dokumentu urzędowego. W aktach sprawy znajduje się dokument urzędowo potwierdzony pieczątką Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Mieniem Urzędu Miasta K. Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Nie wyłącza to możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów. Wobec powyższego PINB powinien przeprowadzić postępowanie w sprawie samowolnie wykonanego budynku gospodarczego na podstawie Prawa budowlanego z 1994 roku. Należało zatem ustalić czy przedmiotowy obiekt jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. w tym zbadać, czy jego położenie względem granicy działki jest zgodne z prawem, a także czy przedmiotowy obiekt jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, tj. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 roku ( Dz. U z 2019 r., poz. 1005 ). Poza tym, legalizacja samowolnie wykonanego obiektu budowlanego może nastąpić tylko w przypadku wykazania, że inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co także wymagało wyjaśnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Przedmiotem rozpoznania Sądu jest środek zaskarżenia, różniący się istotnie od klasycznej skargi. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem, najogólniej rzecz ujmując, inaczej niż w przypadku skargi granice rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej wywołanej sprzeciwem, będą istotnie zawężone do ustalenia dwu zasadniczych kwestii, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a.: czy postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom podnoszonym w sprzeciwach, zachodziły pełne podstawy do skasowania decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Zważyć bowiem trzeba, że kwestionowaną decyzją ŚWINB uchylił decyzję PINB w K., którą ten udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego położonego na działce nr 1 przy ul. [...] w K., przyjmując, że budynek ten stanowiący samowolę budowlaną, został wybudowany przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. i stosuje się do niego przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z 1974 r., podczas gdy wedle ustaleń ŚWINB budynek gospodarczy powstał po roku 1994 i znajdują do niego zastosowanie regulacje zawarte w nowej ustawie. Organ odwoławczy, dokonując oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, w tym zdjęć lotniczych wykonanych w roku 1989 i 1992 (płyta CD ze zdjęciami uzyskana z centralnego zasobu geodezyjnego i kartograficznego), zeznań świadków (A. C. i Z. B.) oraz szkic wstępnego projektu podziału działki z 1996 r., przyjął, że najbardziej wiarygodny jest ostatnich z nich. Na tymże szkicu, stanowiącym załącznik do postanowienia opiniującego dokonanie podziału działki nr 1b, opatrzonego pieczątką Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Mieniem, przedmiotowy budynek gospodarczy nie został ujęty. Znajduje się na nim natomiast dom mieszkalny oraz garaże. Także na zdjęciach lotniczych budynek ten nie jest widoczny. W ocenie Sądu, stanowisko przyjęte przez ŚWINB nie przekracza ram wynikających ze swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) nawet jeśli weźmiemy pod uwagę zeznania świadków, którzy jednoznacznie twierdzili, że budynek gospodarczy powstał w latach 60-tych (pierwotnie jako kurnik). Twierdzenie to, poza ich zeznaniami, nie jest niczym poparte, a w kontekście wspomnianego wyżej szkicu oraz braku potwierdzenia jego istnienia na zdjęciach lotniczych, trudno dać mu wiarę. Nie zmienia tego brak urzędowego charakteru dokumentu w postaci "szkicu wstępnego projektu podziału". Zdaniem Sądu, nie spełnia on wymogów odnoszonych do dokumentu urzędowego nie został bowiem sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organy państwowy (art. 76 § 1 k.p.a.). Ma on charakter dokumentu prywatnego, więc waży tyle co zdjęcia lotnicze oraz zeznania świadków. Rację ma pełnomocnik skarżącego podnosząc w skardze, że mógł on być sporządzony przez samego wnioskodawcę (wnioskującego o podział) i podlegał ocenie w kontekście zgodności z planem miejscowym. Ale ten sam argument przemawia na rzecz tego, że nie było powodów, aby nie odnotowano na nim budynku gospodarczego, co z planem miejscowym nie pozostawałoby w kolizji. Jeśli zatem budynek gospodarczy powstał dopiero po wejściu w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. , to w myśl przepisów intertemporalnych zawartych w art. 103 tej ustawy do legalizacji obiektów budowlanych samowolnie zrealizowanych po 1 styczniu 1995 r. należy stosować przepisy aktualnie obowiązujące. Zatem przedmiot tego postępowania, a w ślad za tym i okoliczności wymagające wyjaśnienia w trakcie postępowania będą różne, aniżeli w przypadku postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez organ I instancji na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. W tej sytuacji zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. znajduje uzasadnienie, bowiem decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy Sąd postanowił sprzeciw oddalić na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.