II SA/Gl 548/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi E. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 28 lutego 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/388/2022/1995/LZ w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Wnioskiem z dnia 10 listopada 2021 r. E. H. (dalej: strona, skarżący), działając przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad niepełnosprawną matką S. H. (dalej: matka). Do wniosku załączył kopię orzeczenia o zaliczeniu matki do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, że niepełnosprawność istnieje od jej 59-tego roku życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 21 kwietnia 2010 r. Po przeprowadzeniu wymaganego postępowania, w tym przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ze stroną i jego matką, decyzją z dnia 12 stycznia 2022 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1b, art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111) Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta J., odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia. Uzasadniając tę decyzję organ wskazał na ustalenia pracownika socjalnego, wedle których opieka strony nad matką nie ma charakteru stałego. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawca od dłuższego czasu [...], z tego też powodu podejmuje jedynie dorywczą pracę. Zarówno wnioskodawca jak i jego matka znani są pracownikom socjalnym z tego, że podają nieprawdę. Z przeprowadzonego wywiadu wynika również, że matka strony oprócz syna posiada także trzy córki, które mieszkają w J., jednakże ze względu na charakter pracy oraz sytuację rodzinną, nie są w stanie sprawować opieki nad matką. Uzasadniając swoje stanowisko, organ przytoczył obowiązujące przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazał, że z posiadanej dokumentacji wynika, że strona nie spełnia przesłanek przyznania przedmiotowego świadczenia. Przede wszystkim nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1 ustawy, dotycząca związku między niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką. Wnioskodawca sam bowiem przyznał, że nie podejmował zatrudnienia jeszcze przed chorobą matki, a jedynie zajmował się pracami dorywczymi. Podkreślono, że pracownik socjalny nie mógł przeprowadzić wywiadu środowiskowego w dniu 21 grudnia 2021 r., bowiem wnioskodawca znajdował się w [...]. Poza tym w opinii pracownika socjalnego opieka nad matką sprawowana jest w sposób nierzetelny. Zdaniem organu pierwszej instancji nie została spełniona również przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy, gdyż niepełnosprawność matki strony skarżącej powstała później niż określa to przepis ustawy. Strona nie zgodziła się z powyższą decyzją i działając przez pełnomocnika, pismem z dnia 26 stycznia 2022 r., wniosła odwołanie, wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W odwołaniu zarzuciła błędne zastosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zarzuciła także dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 omawianej ustawy poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki. Dodatkowo zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w związku z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z dnia 28 lutego 2022 r., nr SKO.PSŚ/41.5/388/2022/1995/LZ utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium nakreśliło przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczyło i omówiło przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowiące podstawę prawną rozstrzygnięcia. Kolegium uznało, że odwołanie strony nie zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy uznał, iż Stronie nie przysługuje wnioskowane świadczenie, jednakże z innych względów niż orzekł to organ pierwszej instancji. Przede wszystkim Kolegium wyjaśniło, że w odniesieniu do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium wieku powstania niepełnosprawności. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, nie można odmówić stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko dlatego, że niepełnosprawność jego matki powstała później niż przyjmuje to przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Tak więc oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonać z pominięciem tego kryterium. Kolegium zgodziło się natomiast ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że strona nie spełnia przesłanek formalnoprawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Z przedłożonych akt sprawy wynika bowiem, że opieka nad matką sprawowana jest przez Stronę nienależycie i nierzetelnie, co potwierdza między innymi próba przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniu 21 grudnia 2021 r. Wywiad ten nie mógł być wtedy przeprowadzony z uwagi na to, że odwołujący był w [...]. W konsekwencji Kolegium uznało, że nie występuje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją czy niepodejmowaniem zatrudnienia przez stronę, a koniecznością sprawowania opieki nad matką w zakresie uniemożliwiającym stronie podjęcie zatrudnienia, chociażby zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy. Wnioskodawca, działając przez pełnomocnika, wniósł skargę na powyższą decyzję Kolegium. Zarzucił w niej naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez: - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaną przez niego opieką nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje. - zaniechanie wykładni systemowej oraz celowościowej, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącego nie wypełnia wyżej wymienionej dyspozycji, podczas gdy w rozumieniu powyższego przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia, opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. Zarzucił także naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w związku z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącego nad matką, co skutkowało brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i doprowadziło do zwolnienia organów rozstrzygających w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony". W związku z podniesionymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zobowiązanie organów pierwszej i drugiej instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu wydanym w niniejszej sprawie. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz złożył wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że poczynione przez Kolegium ustalenie dotyczące braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją czy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką zostało poczynione w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy. Z okoliczności sprawy wynika natomiast, że opieka nad matką skarżącego zajmuje znaczną część dnia. Ponadto skarżący wykazał na gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. W art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie chodzi zaś o wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy przez 24 godziny na dobę, lecz o opiekę stałą lub długotrwałą. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Kolegium wniosło ponadto o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 119 pkt 2 tej ustawy sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszym przypadku strony złożyły odrębne wnioski o przeprowadzenie postępowania w trybie uproszczonym. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie t.jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 615), w szczególności art. 17 ust. 1, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W kontrolowanej sprawie okolicznością bezsporną jest niepełnosprawność matki Skarżącego, przy czym jest to niepełnosprawność w stopniu znacznym, stwierdzona wymaganym przez przepisy ustawy orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. W tym miejscu wskazać należy, że organ odwoławczy zasadnie zwrócił uwagę, iż organ pierwszej instancji przy wydawaniu odmownej decyzji z dnia 12 stycznia 2022 r. dokonał błędnej wykładni prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, przez co naruszył ten przepis, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zasadnie organ odwoławczy uznał, że nie można odmówić Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko dlatego, że niepełnosprawność jego matki powstała później niż przyjmuje to art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło bowiem przymiot konstytucyjności. Stąd oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należało dokonać z pominięciem tego kryterium. Bezspornym jest również to, że skarżący nie jest nigdzie zatrudniony i nie wykonuje innej pracy zarobkowej. Sporne jest natomiast sprawowanie opieki przez skarżącego nad matką oraz jej charakter i zakres. Spór dotyczy także tego, czy to, że skarżący jest niezatrudniony i nie wykonuje innej pracy zarobkowej spowodowane jest sprawowaniem przez niego opieki nad matką czy wynika z innych okoliczności. Zdaniem organu odwoławczego skarżący nienależycie sprawuje opiekę nad matką. W ocenie Sądu takie ustalenie jest prawidłowe. Ze znajdującego się w aktach sprawy wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący mieszka wraz z niepełnosprawną matką, przy czym rodzina ta jest znana od kilku lat pracownikowi socjalnemu, między innymi również z tego, że osoby te podają nieprawdę i często sprzeczne informacje. W przeszłości toczyły się wobec matki skarżącego postępowania o nienależnie pobrane świadczenia. Natomiast w niniejszej sprawie skarżący m.in. oświadczył, że to on robi zakupy, tymczasem w czasie spotkania z pracownikiem socjalnym nie był w stanie udzielić informacji gdzie przebywa jego matka, która właśnie w tym czasie robiła samodzielnie zakupy. Z wywiadu środowiskowego wynika również, że skarżący ma poważny problem z [...] i także w trakcie wizyty pracownika socjalnego znajdował się pod [...]. Nadto skarżący nie pracuje i podejmuje jedynie prace dorywcze, co także związane jest z [...], a nie ze stanem zdrowia matki. Ponadto warunki, w jakich żyje rodzina, są złe. W trakcie przeprowadzonego wywiadu w całym domu panował znaczny bałagan. Odnotować przy tym należy, że w tym samym wywiadzie środowiskowym wskazano, że według samej osoby wymagającej opieki jej syn zajmuje się nią prawidłowo tzn. pomaga przy wszystkich pracach w gospodarstwie domowym, a także w zakresie przygotowywania posiłków, robienia zakupów, sprzątania, pomaga przy kupowaniu lekarstw oraz w zabiegach higieny osobistej. Jednak zdaniem Sądu tak wyrażona przez niepełnosprawną ocena w realiach rozpoznawanej sprawy nie podważa wskazanych wcześniej ustaleń i analiz organów. Ma ona bowiem charakter subiektywny i jest uwarunkowana dążeniem osoby niepełnosprawnej i wymagającej opieki do zapewnienia wsparcia zabiegów syna o uzyskanie wnioskowanego świadczenia. Zwrócić przy tym należy uwagę, że w trakcie postępowania administracyjnego, w tym postępowania odwoławczego skarżący, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika będącego radcą prawnym, nie przedstawił żadnych dowodów lub wniosków dowodowych, które podważałyby poczynione przez organ ustalenia faktyczne w toku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, które jednocześnie potwierdzałyby twierdzenia jego oraz jego matki. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy obydwu instancji słusznie uznały, że Skarżący nie sprawuje należytej opieki nad wymagającą opieki matką, a to zasadnie uznano za podstawową przeszkodę do przyznania wnioskowanego świadczenia. Wprawdzie na gruncie przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca wprost nie wyartykułował wymogu, aby opieka ta była sprawowana w sposób należyty, nie oznacza to jednak, że przy ocenie spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie ma znaczenia w jaki sposób opieka ta jest sprawowana. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, od której uzależnione zostało przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Z treści art. 17 ust. 1 ustawy wynika jednak, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu ustawy, to musi ona być stała i długoterminowa. Nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez niewielką część doby. Istotne jest także to, aby opieka ta zaspakajała podstawowe potrzeby niepełnosprawnego, a osoba sprawująca tę opiekę zapewniała godne warunki życia niepełnosprawnemu. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie sposób uznać, aby skarżący zapewniał swojej matce, niewątpliwie wymagającej opieki, godne warunki życia, skoro w świetle poczynionych ustaleń faktycznych w domu panuje znaczny bałagan, skarżący [...] i nie ma pojęcia, gdzie przebywa jego matka, która w tym czasie samodzielnie robi zakupy, mimo, że oboje zadeklarowali, że ten obowiązek spoczywa na skarżącym. Nadto według pracownika socjalnego, znającego rodzinę od dłuższego czasu, skarżący [...], co wyklucza zdaniem Sądu aby mógł we właściwy sposób opiekować się niepełnosprawną matką, ani nawet wykazywać gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień jak i w nocy. Dodatkowo, co stanowi istotną okoliczność w sprawie podkreślić należy, że nie zachodzi związek przyczynowo- skutkowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką a brakiem jakiejkolwiek aktywności zawodowej czy zarobkowej skarżącego. Jak wynika z treści art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W przypadku skarżącego, na podstawie zebranego w sprawie przez organy materiału dowodowego, trudno przyjąć, że powodem niepodejmowania przez niego zatrudnienia jest pomoc niepełnosprawnej matce, lecz zdecydowanie spowodowane jest to występującym u niego problemem [...] oraz postawą życiową, charakteryzującą się brakiem zainteresowania w podjęciu zatrudnienia i poprawy swojej sytuacji. Niepodejmowanie przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie ma zatem, w ocenie Sądu, związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, tym bardziej, że skarżący nie pracował zawodowo już wcześniej, tj. przed chorobą matki. Zdaniem Sądu nie mogły również odnieść skutku podniesione w skardze zarzuty dotyczące błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które w zasadzie sprowadzają się do tego, że czynności opiekuńcze, których wykonywanie warunkować ma przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie muszą być sprawowane całodobowo, bez przerwy, przez 24 godziny na dobę. Przede wszystkim organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie przyjął tak daleko idącego stanowiska. Odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia uzasadnił bowiem tym, że to nie konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, lecz inne, leżące po stronie skarżącego, a opisane powyżej, przyczyny związane z [...] i jego postawą życiową powodują, że nie podejmuje on zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Dodatkowo należy zaznaczyć, że nawet przy przyjęciu deklarowanego przez stronę zakres tej opieki i sprawowaniu tej opieki we właściwy sposób, nie uniemożliwia to podjęcia przez skarżącego zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Organ dodatkowo zwrócił jedynie uwagę, że skarżący wraz z siostrami, na których również ciąży obowiązek alimentacyjny, mogą naprzemiennie świadczyć pomoc matce po godzinach pracy, tym bardziej że chodzi tu o takie zwykłe czynności jak sprzątanie, gotowanie czy robienie zakupów, a zatem czynności, które wykonywane są również przez osoby pracujące w dobrzej funkcjonującej rodzinnie. Według Sądu, nie mogły także odnieść skutku zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, respektując przy tym wymogi wynikające zwłaszcza z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle poczynionych ustaleń w trakcie wywiadu środowiskowego i nie podważonych jakimkolwiek dowodem przeciwnym, w ocenie Sądu nie sposób dać wiarę deklaracjom skarżącego o gotowości niesienia pomocy matce zarówno w dzień jak i w nocy. W tym stanie rzeczy, Sąd rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stosownie do art. 151 tej ustawy, oddalił skargę.