II SA/Gl 549/04

Dnia 1 grudnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie: WSA Elżbieta Kaznowska WSA Rafał Wolnik – spr. Protokolant: sekr. sądowy Beata Malcherek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2005 roku, sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty T. z dnia [...] roku, Nr [...] , a także postanowienia Starosty T. z dnia [...]r, Nr [...] 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. zasądza od Wojewody Ś. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...], Starosta T. powołując się na art. 145 § 1 pkt 8 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa), wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną Burmistrza Miasta T.G. z dnia [...] roku, Nr [...], udzielającą skarżącemu Z.R. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części wiaty magazynowej położonej na działce nr [...] w T.G. przy ulicy [...] z przeznaczeniem na ujeżdżalnię (maneż) oraz boksy dla koni. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa wiata zrealizowana została na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] roku, utrzymanego w mocy decyzją Wojewody Ś. z dnia [...] roku. Jednakże obie te decyzje zostały uchylone na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2003 roku, sygn. akt II SA/Ka 1758/01. W takim stanie rzeczy organ stwierdził, że decyzja w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania wydana została w oparciu o uchyloną decyzję, co z kolei skutkuje zastosowaniem przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 8 kpa. W dniu [...] roku Starosta T. wydał w trybie art. 151 § 1 kpa decyzję, mocą której uchylił ostateczną decyzję Burmistrza Miasta T. G. z dnia [...] roku w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu i jednocześnie odmówił udzielenia pozwolenia na wnioskowaną zmianę. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji poza okolicznościami podniesionymi w uzasadnieniu postanowienia o wznowieniu postępowania, wskazał na wydaną przez siebie w dniu [...] roku decyzję o umorzeniu postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, a to wobec jego bezprzedmiotowości w związku z zakończeniem inwestycji w czasie, kiedy pozwolenie to znajdowało się w obrocie prawnym. W tym zakresie bowiem właściwym stał się organ nadzoru budowlanego. Dalej stwierdzono, że wobec uchylenia pozwolenia na budowę nieskuteczne stało się dokonane przez inwestora zawiadomienie o oddaniu obiektu do użytku, co w efekcie uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania przed wydaniem decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Organ wskazał ponadto, że stał się organem właściwym do prowadzenia postępowania, albowiem od dnia "[...] roku" sprawy z zakresu prawa budowlanego prowadzone dotychczas przez Burmistrza Miasta T. G. przejął Starosta T. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił, iż wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa. Powołał się na swoje zawiadomienie z dnia [...] roku o oddaniu do użytku wiaty magazynowej zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę, które wówczas jeszcze nie zostało uchylone przez NSA. Ponadto wskazał na toczące się przed Sądem Rejonowym w T. G. postępowanie o zniesienie współwłasności, które ma doprowadzić do przyznania mu części nieruchomości stanowiącej drogę dojazdową. W przypadku natomiast pozytywnego zakończenia tego postępowania odpadnie przesłanka, która stawiła podstawę uchylenia przez NSA decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. W jego ocenie do czasu zakończenia postępowania przed Sadem Rejonowym, postępowanie wznowieniowe winno być zawieszone. Rozpoznając odwołanie Wojewoda Ś. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podzielił przy tym stanowisko Starosty T., że wobec uchylenia przez NSA pozwolenia na budowę nie mogła się ostać w obrocie prawnym decyzja w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania. Stwierdził także zasadność zastosowania przez organ pierwszej instancji przesłanki wznowieniowej wskazując, iż w dacie wydawania decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania organowi nie była znana treść orzeczenia NSA. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżący, podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wskazał, że wobec oddania obiektu do użytku, decyzja w przedmiocie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania wydana została prawidłowo, a późniejszy wyrok NSA nie stanowił podstawy do jej wycofania. Dodatkowo skarżący zarzucił naruszenie przez Starostę T. przepisu art. 150 kpa, a to wobec faktu, iż w ocenie skarżącego właściwym do wszczęcia postępowania wznowieniowego był Burmistrz Miasta T. G., albowiem to on wydał ostateczną decyzję w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnośnie natomiast zarzutu skarżącego w kwestii organu właściwego do wznowienia postępowania wskazano, iż od dnia "[...] roku" zgodnie z art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji jest starosta. Z kolei art. 82a Prawa budowlanego nie pozwala na powierzenie tej funkcji organom gminy. Pismem procesowym z dnia [...] roku uczestnicy postępowania E. i J.S., I. i L.O. oraz E. R. zwrócili się do Sądu o przerwanie trwającej od [...] roku ignorancji i braku poszanowania prawa przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga musiała zostać uwzględniona, albowiem w toku postępowania doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa przez organ pierwszej instancji. W pierwszej kolejności wskazać należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Istota oceny wydanych w toku postępowania decyzji sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy w związku z wejściem w życie w dniu 11 lipca 2003 roku (a nie jak błędnie podają organy w dniu 1 lipca 2003 roku) zmian w Prawie budowlanym, wprowadzonych na mocy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), właściwym do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wydaną przez Burmistrza Miasta T.G. stał się Starosta T. Rozstrzygając powyższą kwestię wskazać przyjdzie, że ustawą z dnia 27 marca 2003 roku dokonano nowelizacji art. 82a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, która polegała w szczególności na wyłączeniu możliwości stosowania przepisu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). Dalej idąc, zgodnie z art. 7 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku określone zostało, że porozumienia z gminami o prowadzenie spraw z zakresu właściwości starosty jako organu administracji architektoniczno-budowlanej, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy (tj. w dniu 11 lipca 2003 roku), wygasają z dniem 31 grudnia 2003 roku. W świetle wskazanych uregulowań najpóźniej od dnia 1 stycznia 2004 roku w wymienionych sprawach wyłącznie właściwym stał się starosta, jako organ pierwszej instancji. Wprowadzone zmiany do ustawy Prawo budowlane nie miały jednak wpływu w ocenie Sądu na właściwość organów w przedmiocie wznowienia postępowania, która to instytucja znajduje swoją regulację w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 150 § 1 kpa organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. W art. 150 § 2 kpa wprowadzono wyjątek od tej zasady, jednakże nie dotyczy on sytuacji, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 kpa właściwym był w rozpatrywanej sprawie wyłącznie Burmistrz Miasta T.G. Skład orzekający w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w tej kwestii w wyroku z dnia 7 lutego 2002 roku, sygn. akt I SA 1717/00 (lex nr 81911), gdzie stwierdzono, że brzmienie art. 150 § 1 kpa nie pozostawia wątpliwości, że organ który wydał decyzję w ostatniej instancji pozostaje właściwy do orzekania w zakresie wznowienia postępowania także wówczas, gdy po wydaniu decyzji zmieniła się właściwość miejscowa lub rzeczowa i organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji nie jest już właściwy pod tym względem. Chyba, że organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji uległ likwidacji, to wówczas właściwym do wznowienia postępowania w sprawie będzie organ, który przejął kompetencje zlikwidowanego organu administracji publicznej do załatwiania danego rodzaju spraw. W niniejszej sprawie nie mamy jednak do czynienia z likwidacją organu, który wydał ostateczną decyzję, a zatem tylko ten organ był kompetentny w przedmiocie wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Podobne stanowisko NSA prezentował także wcześniej m.in. w wyrokach z dnia 16 października 1998 roku, sygn. akt II SA 1169/98 (lex nr 41822) i z dnia 9 marca 1999 roku, sygn. akt. I SA 1445/98 (lex nr 47968). Za takim stanowiskiem przemawia także sama istota podstaw wznowieniowych, które zostały określone w art. 145 § 1 kpa. To przecież organ, który prowadził postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną jest tym organem, który w sposób najbardziej kompetentny jest w stanie stwierdzić istnienie lub brak przesłanek wznowieniowych. Z kolei z art. 149 § 2 w związku z art. 151 § 1 pkt 2 kpa wynika, że przeprowadzenie postępowania mającego za zadanie rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną jest obowiązkowe, a organem właściwym w tym zakresie - stosownie do art. 150 § 1 kpa, jest organ administracji państwowej, który wydał w sprawie decyzję w ostatecznej instancji. Organ ten po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 kpa wydaje decyzje, o których mowa w art. 151 kpa. Z naprowadzonych wyżej powodów zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty T. dotknięte są kwalifikowaną wadą nieważności, albowiem zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nieważność taka ma charakter bezwzględny i o ile nie została stwierdzona w postępowaniu administracyjnym, o tyle musiała zostać uwzględniona w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W konsekwencji z tych samych przyczyn wyeliminowaniu z obrotu prawnego musiało podlegać także wydane przez organ pierwszej instancji postanowienie z dnia [...] roku, albowiem zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a. sąd administracyjny dokonuje kontroli aktów administracyjnych we wszystkich postępowaniach w granicach sprawy i nie jest związany w tym zakresie granicami skargi (art. 134 § 1 p.s.a.). Wskazówki co do dalszego prowadzenia postępowania wynikają wprost z powyższych wywodów, co powoduje, że sprawa będzie rozpatrywana od początku przez Burmistrza Miasta T. G., jako organ pierwszej instancji w postępowaniu wznowieniowym. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 p.s.a. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł po myśli art. 152 p.s.a., natomiast o zwrocie kosztów postępowania na zasadzie art. 200 p.s.a.