II SA/Gl 549/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2008 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego obiektu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 marca 2004 roku, sygn. akt II SA/Ka 3586/01 uchylona została decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku ([...]) oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] roku ([...]). Decyzje te wydane zostały w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem obecnie skarżącego W. K. dotyczącym nakazania usunięcia nieprawidłowości polegających na użytkowaniu pobocza drogi wewnątrzzakładowej [...] w B. w sposób zagrażający bezpieczeństwu hali zlokalizowanej przy ulicy [...] w B. oraz życiu i zdrowiu jej właściciela. Uzasadniając to żądanie wnioskodawca stwierdził, że pobocze drogi zostało oparte na ścianie jego hali co przy eksploatacji drogi powoduje nacisk tego pobocza na tą ścianę powodując jej odkształcenie. Występuje proces "wciskania ściany do wewnątrz" powodujący "zmęczenie ściany". Odkształcenie to jest przy tym "widoczne gołym okiem". Jednocześnie wnioskodawca stwierdził, że nie chodzi mu o likwidację drogi technologicznej /rozbiórkę/ ani o jej wyłączenie z użytkowania a jedynie o należyte utrzymanie pobocza drogi. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Sąd m.in. nakazał w ponownym postępowaniu wyjaśnienie i rozważenie kwestii czy rzeczywiście sporna droga z uwagi na jej konstrukcję i posadowienie na nierównym terenie może powodować parcie na ścianę budynku skarżącego, w tym także z uwagi na jej sposób użytkowania – biorąc pod uwagę zarówno częstotliwość jak i tonaż wykonywanego po niej transportu. Dopiero wówczas w ocenie Sądu byłoby możliwe stwierdzenie czy istnieją w sprawie podstawy do zastosowania treści art. 66 Prawa budowlanego. Ostateczne wyjaśnienie powyższej kwestii (a także innych, o których była mowa w wyroku z 18 marca 2004 roku) w oparciu o prawidłowo zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wymagało wiadomości specjalnych w rozumieniu art. 84 Kpa, a zatem powinien je organ ustalić w oparciu o opinię biegłego. Za opinię taką może być uznana także ekspertyza lub ocena o jakich mowa w art. 81c Prawa budowlanego. Zlecając wykonanie opinii przez biegłego lub zobowiązując stronę do dostarczenia oceny lub ekspertyzy powinien był w miarę dokładnie sprecyzować organ orzekający jej zakres oraz kwalifikacje /uprawnienia/ osoby, która taką opinię, ekspertyzę lub ocenę ma wykonać. Nadto powinien był on mieć na uwadze stanowisko Sądu zawarte w tym wyroku. Z wydanej opinii biegłego powinno było wynikać także czy wpływ i jaki na stan hali produkcyjnej skarżącego, mogło mieć także materialne zużycie tego obiektu związane niewątpliwie z jego wiekiem, dotychczasowym sposobem użytkowania i zakresem względnie brakiem konserwacji tego obiektu. Wyjaśnienia wymagała też sygnalizowana przez uczestnika postępowania [...] S.A. kwestia występujących na objętych postępowaniem terenie szkód górniczych. W tym celu należało czy to zlecić wykonanie nowej opinii, czy też uzupełnienie już wykonanych. Taki zresztą obowiązek spoczywał na organach orzekających zgodnie z treścią art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego. Dalej Sąd stwierdził, że pod rygorem skutków dowodowych skarżący ma obowiązek udostępnić obiekt sporządzającemu opinię, ekspertyzę lub ocenę – w zakresie niezbędnym do rzetelnego zbadania przyczyn złego stanu technicznego jego murów. Gdyby się okazało, że istotnie czy to z uwagi na samo usytuowanie i konstrukcję drogi, czy też z uwagi na jej użytkowanie występuje zagrożenie dla budynku skarżącego to z opinii, oceny lub ekspertyzy powinno wynikać jakie konkretne roboty budowlane powinny być wykonane dla zlikwidowania takiego zagrożenia. Ewentualne, nałożone decyzją zobowiązanie powinno się bowiem nadać do wykonania - w tym w drodze egzekucji administracyjnej. W ponownie prowadzonym postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego doszło m.in. do wydania przez organ pierwszej instancji postanowienia Nr [...] z dnia [...] roku, na mocy którego nałożono w trybie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz.U. z 2006 roku, Nr 156, poz 1118 z późn. zm.) na uczestnika postępowania obowiązek przedłożenia oceny technicznej dotyczącej spornej drogi. Na skutek wniesionego odwołania organ drugiej instancji postanowieniem z dnia [...] roku ([...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wyraźnie powołano się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 marca 2004 roku i wskazano, jakie działania ma poczynić w dalszym toku organ pierwszoinstancyjny. W toku dalszego postępowania organ pierwszej instancji wydał kolejno dwa postanowienia. Pierwsze z nich z dnia [...] roku (Nr [...]) z powołaniem na art. 56 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku nakładało na uczestnika postępowania obowiązek przedłożenia oceny technicznej dotyczącej prawidłowości wykonania konstrukcji drogi wewnątrz zakładu oraz pobocza zlokalizowanego wzdłuż granicy działki skarżącego. Drugie postanowienie wydane zostało w dniu [...] roku (Nr [...]) z powołaniem na art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 roku i nakładało na skarżącego obowiązek przedłożenia oceny technicznej budynku hali w zakresie jaki wpływ na obecny stan techniczny miał dotychczasowy sposób użytkowania hali oraz materialne zużycie obiektu związane z jego wiekiem. Powyższe obowiązki zostały wykonane przez zobowiązane strony. Pomimo to organ pierwszej instancji kolejnym postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...] ([...]) wydanym w oparciu o art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nałożył na skarżącego obowiązek uzupełnienia oceny technicznej z dnia [...] roku o opinię dotyczącą wpływu parcia gruntu na konstrukcję murową ściany od strony północnej oraz wypływające z nich wnioski. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że z przedłożonej przez skarżącego oceny wynika, iż stan techniczny elementów konstrukcyjnych budynku nie budzi zastrzeżeń. Budynek nie wykazuje usterek i stanu zagrożenia konstrukcji poza ścianą zewnętrzną od strony północnej, na której widnieją pęknięcia. Z kolei z opinii przedłożonej przez uczestnika postępowania wynika, iż właśnie na tę ścianę budynku skarżącego występuje parcie gruntu, gdyż ściana ta stanowi zarazem ścianę oporową dla pobocza i drogi wewnętrznej. Dalej organ stwierdził, że dla wykazania, czy parcie pobocza i drogi wewnętrznej stwarza zagrożenie dla konstrukcji ściany budynku hali należało nałożyć obowiązek na skarżącego jak w sentencji postanowienia. Na skutek wniesionego przez skarżącego zażalenia na powyższe postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził konieczność nałożenia takiego właśnie obowiązku na skarżącego w świetle powołanego wyżej wyroku z dnia 18 marca 2004 roku. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji. Wskazał na brak konieczności zrealizowania nałożonego na niego obowiązku w świetle zgromadzonego w sprawie materiału, a ponadto na okoliczność złożenia już wcześniej opinii w tym przedmiocie. Zarzucił także, że niezgodne ze stanem faktycznym jest powołanie się przez organ pierwszej instancji na okoliczność braku danych o budynku hali, które to dane umożliwiłyby autorowi opinii wykonanie obliczeń. Stwierdził, że nie jest uzasadnione nakładanie obowiązków, które po jego stronie powodują koszty zbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy opracowań. Zarzucił ponadto przewlekłość postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem, albowiem wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a także z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego. W szczególności zwrócić należy uwagę na przepisy art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a. Przepis art. 153 powołanej ustawy stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z kolei przepis art. 170 p.s.a. stwierdza, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Takim prawomocnym orzeczeniem w niniejszej sprawie jest wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 marca 2004 roku, sygn. akt II SA/Ka 3586/01. Jak już przytoczono wyżej wyrokiem tym uchylone zostały wcześniejsze decyzje organów obu instancji, zaś w uzasadnieniu zawarto szereg szczegółowych rozważań co do dalszego prowadzenia sprawy. Pomimo to organy obu instancji w sposób błędny odczytały wskazania co do dalszego postępowania. Zauważyć bowiem należy, że w wyroku z dnia 18 marca 2004 roku Sąd wskazując na niezbędne do uzupełnienia środki dowodowe w żadnym razie nie zalecił, aby tymi środkami obciążać skarżącego. W odniesieniu do skarżącego Sąd wskazał jedynie, że "pod rygorem skutków dowodowych, skarżący ma obowiązek udostępnić obiekt sporządzającemu opinię, ekspertyzę lub ocenę – w zakresie niezbędnym do rzetelnego zbadania przyczyn złego stanu technicznego jego murów". Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący uchylał się od tego obowiązku. Gdyby nawet sytuacja taka miała miejsce, to rolą organów było wdrożenie postępowania przymuszającego skarżącego do udostępnienia swojej nieruchomości, nie zaś do nakładania na niego obowiązku, który to obowiązek wykracza poza ramy niniejszego postępowania. Przedmiotem postępowania jest i był od początku stan techniczny drogi wewnętrznej i pobocza (w powiązaniu z jej legalnością jako obiektu budowlanego), a nie stan techniczny hali skarżącego. Tym samym nakładając na skarżącego obowiązki w trybie art. 81c Prawa budowlanego organy wykroczyły poza ramy prowadzonego postępowania administracyjnego, doprowadzając do wydania kontrolowanych postanowień z naruszeniem art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Przypomnieć w tym miejscu przyjdzie, że przedmiotem postępowania – obiektem, w stosunku do którego istnieją wątpliwości co do jego stanu technicznego, jest droga wewnętrzna wraz z poboczem. Z tego powodu skarżący nie spełnia kryterium podmiotowego do nałożenia na niego obowiązków z art. 81c Prawa budowlanego, gdyż nie należy do kręgu osób, o których mowa w ust. 1 tego przepisu. W stosunku do niego obowiązki z art. 81c mogłyby być nałożone jedynie w przypadku, gdyby postępowanie dotyczyło stanu obiektu budowlanego, stanowiącego jego własność. W świetle zgromadzonych w sprawie opinii, a także ustaleń organów należy stwierdzić, iż obiekt skarżącego nie budzi uzasadnionych wątpliwości, o których mowa w dyspozycji art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Brak było zatem podstawy, aby nałożyć na skarżącego obowiązki w trybie tego przepisu. Dokonując dalszej analizy wyroku z 18 marca 2004 roku stwierdzić przyjdzie, iż po uzupełnieniu materiału dowodowego, zadaniem organów była jego wnikliwa ocena, a w razie jakichkolwiek dalszych wątpliwości, organy winny ten materiał uzupełnić we własnym zakresie, względnie nakładając określone obowiązki na osoby wymienione w art. 81c ust. 1 w stosunku do drogi i pobocza. Uzupełnienie materiału dowodowego nastąpiło poprzez złożenie przez strony opinii sporządzonych na skutek wydanych przez organ pierwszej instancji postanowień z [...] i [...] roku. Niezależnie od powyższych wywodów wskazać przyjdzie, że nakładanie na strony dalszych obowiązków, pomimo wykonania przez nie już wcześniej nałożonych, prowadzi do odwlekania w czasie rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym do uchylania się przez organy od jej ostatecznego załatwienia. Tak prowadzone postępowanie pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 kpa. Naruszenie tej zasady znalazło swój wyraz w naruszeniu przez organ pierwszej instancji przepisów art. 35 i 36 kpa. Zważyć bowiem przyjdzie, że wyrok z dnia 18 marca 2004 roku stał się prawomocny z dniem 26 października 2004 roku, zaś akta sprawy zostały organowi zwrócone w dniu 19 maja 2005 roku. Oznacza to, że pomimo upływu blisko trzech lat sprawa nie została ostatecznie rozstrzygnięta. Podkreślenia wymaga dodatkowo, że zaskarżone w niniejszym postępowaniu postanowienie nie jest rozstrzygnięciem kończącym w sprawie, a jedynie kolejnym postanowieniem dowodowym. Taka przewlekłość postępowania godzi nie tylko we wspomnianą wyżej zasadę szybkości, ale także w zasady wyrażone w art. 6 i 7 kpa. Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd uznał zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji za wydane z naruszeniem art. 81c Prawa budowlanego, a ponadto z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenia te w ocenie Sądu miały wpływ na wynik sprawy. To z kolei powoduje konieczność uchylenia kontrolowanych postanowień na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.s.a. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.s.a. Rozpoznając sprawę w dalszym postępowaniu organy obu instancji będą miały na uwadze wszystkie wywiedzione wyżej okoliczności, a ponadto ocenę i wskazania wyrażone w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 18 marca 2004 roku i doprowadzą do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. W szczególności organ pierwszej instancji ponownie dokona wszechstronnej i wnikliwej analizy dotychczas zebranego w sprawie materiału dowodowego. W wyniku tej analizy powinien dojść do przekonania, że zostały wyjaśnione wszystkie wątpliwości, jakie są niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Gdyby jednak uznał za niezbędne uzupełnienie materiału dowodowego o uzupełniającą opinię, która wymagałaby sporządzenia przez osobę uprawnioną, to przeprowadzi ten dowód z urzędu we własnym zakresie w trybie art. 84 § 1 kpa. Jeżeli natomiast miałoby się okazać z uwagi na odrębne przepisy (np. o zamówieniach publicznych), że przeprowadzenie tego dowodu przyczyniłoby się do nadmiernego przedłużenia postępowania, to w ostateczności nałoży taki obowiązek na uczestnika postępowania [...] S.A. w B. w trybie art. 81c Prawa budowlanego. Organy będą mieć również na uwadze przepisy dotyczące terminów załatwiania spraw (art. 35 i 36 kpa).