II SA/Gl 549/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję. Pismem z 7 września 2017 r. Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. wniósł o kontrolę lokalu numer [...] przy ulicy [...] w C., gdyż inwestorka – T. G. (nazywana dalej "skarżącą" bądź "inwestorką") zmieniając sposób użytkowania pomieszczenia pralni w piwnicy budynku na pokój mieszkalny, stworzyła zagrożenie zdrowia i życia dla mieszkańców budynku. Zainstalowała w lokalu piec typu "koza", który został podłączony do przewodu wentylacyjnego, właściwego dla lokalu numer [...]. W dniu 13 września 2017 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. przeprowadził czynności kontrolne, w wyniku których ustalił, że w piwnicy budynku trwa remont, przy ścianie z otworem wentylacyjnym stoi piec typu "koza" z rurą o długości sięgającej do otworu wentylacyjnego. Piec nie został podłączony do przewodu kominowego. Podczas czynności kontrolnych lokal był otwarty, nie zastano właścicieli lokalu. W dniu 12 października 2017 roku organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny, w wyniku których ustalił, że w lokalu numer [...] - byłej pralni, w poziomie kondygnacji piwnicy urządzono lokal mieszkalny. Wyposażenie lokalu świadczy o użytkowaniu pomieszczenia jako mieszkania (prysznic, kuchnia, sprzęt gospodarstwa domowego). Pomieszczenie użytkowane jest przez inwestorkę i jej córkę jako mieszkanie. Żadne roboty budowlane w lokalu nie były wykonywane. W przedmiotowym lokalu wykonany jest otwór w przewodzie kominowym. Do otworu tego nie jest podłączone żadne urządzenie. Inwestorka złożyła ustne oświadczenie do protokołu, że planuje podłączyć do przewodu piec, a na zmianę sposobu użytkowania pomieszczenia pralni na lokal mieszkalny nie uzyskała pozwolenia. Organ pierwszej instancji ustalił, że lokal ma wymiary 5,12 m x 4,21 m, a jego wysokość wynosi 2,47 m w najniższym punkcie. Wysokość okna w świetle muru wynosi 1,70 metra. W sprawie zostało wszczęte postępowanie. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego organ pierwszej instancji wstrzymał użytkowanie części obiektu budowlanego, lokalu numer [...] - pralni, zmienionego na pomieszczenie mieszkalne w poziomie kondygnacji piwnicy budynku przy ul. [...] w C. oraz nakazał inwestorce przedłożenie w terminie do 15 stycznia 2018 roku dokumentacji legalizacyjnej. W dniu 19 grudnia 2017 roku organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny, w wyniku których ustalił, że przedmiotowe pomieszczenie nie jest użytkowane. Skarżąca złożyła ustne oświadczenie do protokołu, iż wyprowadziła się z lokalu 15 grudnia 2017 roku i obecnie mieszka w U., na dowód czego przedłożyła zaświadczenie z 15 grudnia 2017 roku. W lokalu pozostały meble salonowe i kuchenne, stolik i kabina prysznicowa. Nie ma żadnych przedmiotów codziennego użytku, świadczących o mieszkaniu lub przebywaniu w lokalu. Pozostawione meble zakryte zostały folią budowlaną. Organ pierwszej instancji stwierdził, że przywrócono nieużytkowy stan pomieszczenia i w konsekwencji decyzją z [...] r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie. Odwołanie od tej decyzji złożyła Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w W., wskazując, że po oględzinach inwestorka ponownie zamieszkała w przedmiotowym lokalu, a zaświadczenie o innym miejscu zamieszkania inwestora jest nieprawdziwe. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach zaskarżoną decyzją uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji oraz nakazał inwestorce przywrócenie lokalu numer [...] przy ulicy [...] w C. do poprzedniego sposobu użytkowania jako lokalu użytkowego - pralni. W uzasadnieniu wskazał, że z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż skarżąca dokonała zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia użytkowego (pralni) na pomieszczenie mieszkalne i nie przywróciła poprzedniego sposobu użytkowania tego lokalu. Zgodnie z art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa wart. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi zaś, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć określone w powyższym przepisie dokumenty. Po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i w przypadku stwierdzenia jego wykonania w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. W przypadku zaś niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego). Skargę na te decyzję do tutejszego Sądu złożyła inwestorka. Domagając się jej uchylenia, umorzenia postępowania w sprawie (ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia) oraz zwolnienia z kosztów postępowania, zarzuciła organowi administracji: - naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego - poprzez nie uwzględnienie interesów strony, przeprowadzenie postępowania w sposób godzący w zaufanie obywateli do organów Państwa, - naruszenie art. 7 i 8 kpa - poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego i błędną ocenę materiału dowodowego oraz naruszenie słusznych interesów skarżącej, podważające zaufanie do władzy publicznej. Wskazała, że organ nakazał jej przywrócenie do poprzedniego sposobu użytkowania, tj. pralni, jednakże wykonanie takiego nakazu jest faktycznie nierealne, a wręcz absurdalne. Pralnia bowiem nieużywana jest od prawie wieku. Oznaczenie lokalu jako pralnia stanowi wymiar faktycznie jedynie historyczny. W protokole kontroli przeprowadzonej w dniu 12 października 2017 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. w pkt. 7 znajduje się oświadczenie Prezes Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, która oświadczyła, iż lokal byłej pralni nie był użytkowany. Skarżąca podniosła ponadto, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu na mieszkalny. W lokalu nie zostały przeprowadzone roboty budowlane, jakiekolwiek remonty. Lokal ten nie został także podłączony do przewodu kominowego, a co za tym idzie w lokalu nie było ogrzewania. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie (art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego). W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać (za organami administracji obu instancji), że w lokalu będącym przedmiotem postępowania doszło do zmiany sposobu użytkowania. Jak wynika z akt administracyjnych, do czasu podjęcia działań przez inwestorkę nie pełnił on funkcji mieszkalnej. Należy się zgodzić z organem odwoławczym, że skarżąca nie zrealizowała obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], czyli nie przedłożyła dokumentów wymaganych do legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu. I w ocenie składu orzekającego nie zaprzestała użytkowania tego lokalu jako mieszkalny. Świadczy o tym zebrany w sprawie materiał dowodowy. W pomieszczeniu znajduje się kabina prysznicowa, meble i sprzęt AGD. Przykrycie tych przedmiotów folią budowlaną nie może zostać uznane za zaprzestanie użytkowania lokalu jako mieszkalny. Zasadne zatem było zastosowanie rozwiązania przewidzianego w art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane, czyli nakazanie skarżącej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał skarżącej przywrócenie "lokalu numer [...] przy ulicy [...] w C. do poprzedniego sposobu użytkowania jako lokalu użytkowego – pralni". Ma jednak rację skarżąca, że sentencja skarżonej decyzji w zakresie nałożonych obowiązków jest nieczytelna. Określając obowiązki wynikające z art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego nie może abstrahować od istniejącego stanu faktycznego i zakresu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Jak wynika z akt administracyjnych (oraz co podnosi skarżąca) przedmiotowy lokal od dziesięcioleci nie był wykorzystywany jako pralnia. Przez pewien czas znajdował się tam magazyn. Zatem przede wszystkim konieczne jest ustalenie, jaką funkcję pomieszczenie pełniło przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania przez inwestorkę, przy czym nie chodzi tu o faktyczne wykorzystywanie, ale zgodne z obowiązującym prawem. Dopiero wówczas można nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. Nie jest również jasne, na czym ma polegać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania " jako lokalu użytkowego – pralni". Jak wspomniano wcześniej, lokal od dziesiątek lat nie był jako pralnia wykorzystywany. Literalne brzmienie sentencji rozstrzygnięcia organu II instancji sugerowałoby, że konieczne jest opróżnienie lokalu, wstawienie tam wanny do prania oraz pieca do podgrzewania wody. Realizacja takich działań, w ocenie Sądu, nie znajduje logicznego uzasadnienia. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, działając na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu.