II SA/Gl 550/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 lipca 2022 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 22 lutego 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/422/2022/2030/PM w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Burmistrz Miasta R. decyzją z 3 sierpnia 2021 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 2 pkt. 2, art. 3. Art. 17 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił J. K. (dalej jako strona lub skarżący) reprezentowanemu przez pełnomocnika radcę prawnego M. M. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką. W uzasadnieniu decyzji organ ten przywołał stosowne przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak również przedstawił sytuację faktyczną związaną z niezbędnością sprawowania opieki przez stronę nad niepełnosprawną matką. W tym zakresie podkreślono, że strona nieregularnie sprawuje stosowną opiekę, ponieważ podczas kilku wizyt pracownika socjalnego w mieszkaniu matki nie zastano strony, a była poinformowana o terminie i miejscu wizyty pracownika socjalnego. Jako zasadniczy powód odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego podkreślono, że strona otrzymuje specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad matką, a z uwagi na okres powstania niepełnosprawności matki brak jest podstaw prawnych pozwalających na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W imieniu stronu odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach wniósł jej pełnomocnik. W odwołaniu tym podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego a w szczególności art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 17 ust. 1 pkt. 4 tej ustawy w kontekście wadliwej interpretacji i bezzasadnym uznaniu, że opieka musi być całodobowa. Ponadto wskazano na naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W motywach odwołania przedstawiono argumentację przemawiającą za jego uwzględnieniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z 22 września 2021 r. nr SKO.PSŚ/41.5/2571/2021/12206/AGŚ wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołał stosowne regulacje z ustawy o świadczeniach rodzinnych, aby w dalszej kolejności odnieść się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji co do przesłanki powstania niepełnosprawności matki strony i uznał, że okoliczność ta nie może przesądzać o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ odwoławczy odniósł się do zakresu sprawowanej opieki nad matką przez stronę i podniósł, że nie wszystkie okoliczności z tym związane zostały wyjaśnione, a w szczególności dotyczące ewentualnego zatrudnienia strony. We wskazaniach co do dalszego przebiegi przedmiotowego postępowania organ odwoławcze zobowiązał organ pierwszej instancji do wyjaśnienia podnoszonych w uzasadnieniu kwestii dotyczących zakresu sprawowanej opieki. Burmistrz Miasta R. decyzją z 19 października 2021 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 2 pkt. 2, art. 3. Art. 17 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił stronie przyznania wnioskowane świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ ten przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołał stosowne przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak również przedstawił sytuację faktyczną związaną z niezbędnością opieki przez stronę nad niepełnosprawną matką. Jako powód odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia organ pierwszej instancji wskazał, że strona w dalszym ciągu posiada zasiłek dla opiekuna, a także podniesiono okres powstania niepełnosprawności matki strony. Pismem z 29 października 2021 r. pełnomocnik strony wniósł odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach. W odwołaniu tym podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego a w szczególności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez odwoływanie się do przesłanki powstania niepełnosprawności oraz wskazano na naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W motywach odwołania przedstawiono argumentację przemawiającą za jego uwzględnieniem z licznym odwołaniem się do stanowisk prezentowanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z 22 lutego 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/422/2022/2030/PM wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i odmówiło przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 czerwca 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. i przyznało stronie przedmiotowe świadczenie od 1 stycznia 2022 r. w wysokości 2119,00 zł. miesięcznie. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołał stosowne regulacje z ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w dalszej kolejności przedstawił działania i ustalenia organu pierwszej instancji poczynione w ramach ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego, jak również działania podjęte po wniesieniu odwołania. Organ odwoławczy odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu i podkreślił, że są one zasadne co do okoliczności związanych z okresem powstania niepełnosprawności matki strony, albowiem wbrew stanowisku organu pierwszej instancji okoliczność ta nie i determinuje prawa do otrzymania wnioskowanego świadczenia. Następnie wskazany organ podkreślił, że decyzją z 12 stycznia 2022 r. organ pierwszej instancji uchylił decyzję przyznającą stronie zasiłek dla opiekuna i decyzja na stała się decyzją ostateczną. W tej sytuacji organ odwoławczy zaskarżoną decyzją przyznał od stycznia 2022 r. stronie świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki na matką. W tej części uzasadnienia organ odwołał się do postanowień art. 27 ustawy o świadczeniach rodzinnych i przysługującym stronie prawie wyboru należnego świadczenia. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która reprezentowana przez radcę prawnego M. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej podniesiono zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, a to art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez niezastosowanie w sprawie i nie przyznanie świadczenia za okres od 1 czerwca 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. b powyższej ustawy poprzez pominięcie celów tego aktu normatywnego i uznanie, że pobieranie przez stronę zasiłku dla opiekuna stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jako ostatni podniesiono zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. b w związku z art. 27 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez nie uwzględnienie postanowień dotyczących możliwości wyboru należnego świadczenia. W motywach skargi przedstawiono argumentację przemawiającą za jej uwzględnieniem i podkreślono, że organy administracji publicznej opowiedziały się za literalnym odczytaniem przepisów ustawy mającej w sprawie zastosowanie i odwołano się do stanowisk zaprezentowanych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz innych sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 poz. 137) wykazała, że decyzja ta nie narusza wymogów prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. Nr 329 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde uchybienie ze strony organu administracji uzasadnia uwzględnienie skargi, a jedynie takie, które miało lub mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny jest czytelny i w tym zakresie nie występują wątpliwości. Sytuacja odmiennie przedstawia się w kontekście interpretacji norm prawnych mających zastosowanie w sprawie. Mając na uwadze powyższe stwierdzenie niezbędnym jest przybliżenie stanu normatywnego w rozpoznawanej sprawie. Stosownie do postanowień art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Po myśli ust. 1a przywołanego przepisu świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma osób będących opiekunem faktycznym dziecka lub osobą będącą rodziną zastępczą spokrewnioną, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z treścią ust. 1 b przywołanego przepisu świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Stosownie do postanowień ust. 5 wskazanego powyżej przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: osoba sprawująca opiekę: ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego albo ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna. Przedmiotowe świadczenie nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki: pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, względnie została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu. Przywoływane świadczenie nie przysługuje jeżeli na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; albo też członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, jak również na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, albo też na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Po przedstawieniu stanu normatywnego przyjdzie odnieść się do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy i zestawienia go z treścią przywołanych przepisów prawa. Stan faktyczny w sprawie został ustalony w sposób, który nie budzi istotniejszych wątpliwości i co także istotne w skardze do tutejszego Sądu nie podnosi się zarzutu wadliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Istota sporu między skarżącym reprezentowanym przez profesjonalnego pełnomocnika, a organami administracji publicznej sprowadza się wyłącznie do interpretacji postanowień przywołanego powyżej art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 27 tego aktu normatywnego. W ocenie organu odwoławczego fakt pobierania przez skarżącego zasiłku dla opiekuna jest jedyną i wyłączną przesłanką negatywną możliwości skutecznego ubiegania się o wnioskowane świadczenie. Skarżący i jego pełnomocnik stoją na odmiennym stanowisku, a mianowicie takim, że nie jest to przesłanka odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, a organy winny zastosować inny sposób interpretacji obowiązujących regulacji prawnych. Zestawienie stanu prawnego ze stanem faktycznym ustalonym w ramach przedmiotowego postępowania pozwala uznać, że kwestionowane rozstrzygnięcia organu odwoławczego zasługuje na utrzymanie w mocy. Organ ten zasadnie podnosi, że przesłanką negatywną otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego jest posiadanie prawa do zasiłku dla opiekuna i jego pobieranie. Przesłanka ta wynika wprost z przepisu prawa i organ ten zobowiązany jest do jego respektowania. Podkreślić należy, że organ odwoławczy w ramach drugiego postępowania zawiesił postępowanie odwoławcze do momentu uchylenia decyzji o zasiłku dla opiekuna. Z chwilą wyeliminowania tej negatywnej przesłanki podjął zawieszone postępowanie i przyznał skarżącemu świadczenie od miesiąca uchylenia decyzji o zasiłku dla opiekuna. Odwoływanie się przez pełnomocnika skarżącego do zasad zamieszczonych w Konstytucji oraz do innych zasad wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa nie może być uwzględnione. Podkreślić należy, że w świetle obowiązującej regulacji prawnej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie posiadającej prawo do innego świadczenia przewidzianego ustawą jest możliwe jedynie wówczas, gdy osoba taka dokona wyboru jednego z przysługujących jej świadczeń, a stosowny organ uczyni to w prawem przewidzianej formie, czyli tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, uczynione zostało to mocą stosownej decyzji organu pierwszej instancji. Analiza akt administracyjnych oraz rozstrzygnięć organów administracji publicznej obu instancji pozwala dostrzec, że organ odwoławczy w swojej pierwszej decyzji wydanej w rozpoznawanej sprawie skupił swoją uwagę na okolicznościach związanych z zakresem sprawowanej opieki przez skarżącego jak również z ewentualnym wykonywaniem przez niego zatrudnienia. W uzasadnieniu tym nie odniósł się do kwestii wyboru jednego z kilku świadczeń przysługujących stronie, ponieważ w pierwszej kolejności miał wątpliwości co do zasadności ubiegania się przez stronę o przedmiotowe świadczenie. W ramach drugiego postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy organ ten po uzyskaniu od pełnomocnika strony deklaracji wyboru świadczenia pielęgnacyjnego, zawiesił postępowanie do czasu zakończenia postępowania dotyczącego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o zasiłku dla opiekuna. Decyzja taka został przez organ pierwszej instancji wydana 12 stycznia 2022 r. i od stycznia 2022 r. organ odwoławczy przyznał skarżącemu wnioskowane świadczenie. W konsekwencji, skoro decyzja organu pierwszej instancji wydana została 12 stycznia 2022 r. to oznacza, że w tym samym okresie czasu strona nie mogła być beneficjentem dwóch różnych świadczeń z ustawy o świadczeniach rodzinnych. Deklaracja wyboru jednego z tych świadczeń uruchomiła stosowną procedurę zmierzająca do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej świadczenie, z którego skarżący rezygnował, jednakże dopiero uzyskanie przez te decyzję przymiotu ostateczności pozwalało na przyznanie stronie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji uznać należy, że organy te dopełniły wymogów wynikających z treści art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli wyjaśniły wszystkie okoliczności sprawy i miały w polu widzenia deklarację strony o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto podejmowane przez nie działania miały umocowanie w przepisach prawa, a tym samym zarzuty formułowane przez pełnomocnika skarżącego nie mogły zostać uwzględnione. Wbrew bowiem jego twierdzeniom w przypadku pobierania innego świadczenia przewidzianego przepisami prawa, nabycie świadczenia pielęgnacyjnego możliwe jest dopiero po skutecznym wyeliminowaniu z obrotu prawnego wcześniej przyznanego świadczenia. Obowiązujące przepisy nie przewidują bowiem sytuacji otrzymywania w tym samym czasie dwóch różnych świadczeń przewidzianych ustawą o świadczeniach rodzinnych. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.