II SA/Gl 552/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Z. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]r. Starosta Z. zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. i K. H. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika bezodpływowego na działce nr [...] położonej w D. gmina K. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 28, art. 33 ust. 1 art. 34 ust. 4 oraz art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu podał, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miejscowości D. przyjętego uchwałą Rady Gminy K. z dnia [...] r. Nr [...]. Organ I instancji stwierdził także, że przedłożony projekt budowlany uzyskał wymagane uzgodnienia, pozwolenia i opinie, a strona posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odwołanie od tej decyzji wniosła K. M. właścicielka sąsiadującej z terenem budowy nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. W uzasadnieniu podała, że nie zgadza się na usytuowanie budynku inwestorów w granicy z jej działką. Wskazała na sporny przebieg tej granicy oraz podniosła, że realizacja inwestycji zablokuje dopływ światła słonecznego do okien w jej budynku umieszczonych w ścianie południowej. Zaskarżoną decyzją Wojewoda S. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że po zapoznaniu się z całością dokumentacji podzielił ustalenia organu I instancji, a podniesione przez odwołującą się zarzuty nie są merytorycznie uzasadnione. Organ szczegółowo odniósł się do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzając, że projektowana lokalizacja budynku jest zgodna z jego ustaleniami. W szczególności nie narusza ona zapisów § 3 ust. 1 pkt 3 rozdziału II tego planu, w którym wprowadzony został zakaz zabudowy w granicach działki, bowiem w tym przepisie wskazano jednocześnie, iż nie dotyczy to przypadków określonych w prawie budowlanym i rozporządzeniach w tym zakresie. Powołał się w tej kwestii na przepis § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) dopuszczający sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką lub bezpośrednio przy granicy działki, jeżeli nie jest możliwe zachowanie odległości 3 m ze względu na rozmiary działki. Tym samym zdaniem Wojewody skoro działka inwestorów ma szerokość ok. [...] m to nie pozwala to na inną niż zaprojektowana lokalizację. Organ odwoławczy powołał się także na § 7 ust. 1 pkt 2 rozdziału II planu miejscowego stanowiący, że lokalizacja projektowanej zabudowy sytuowanej wzdłuż dróg powinna nawiązywać do linii zabudowy istniejącej, stwierdzając, że w świetle tego przepisu usytuowanie projektowanego budynku w szeregu istniejących budynków mieszkalnych wzdłuż drogi lokalnej stanowiło jedyną jego możliwą lokalizację. Wojewoda nie podzielił także zastrzeżeń K. M. dotyczących zacienienia jej działki projektowanym obiektem, bowiem w jego ocenie projekt spełnia wymogi wynikające z § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W skardze do sądu administracyjnego K. M. zarzuciła błędne przyjęcie przez Wojewodę, że działka inwestorów ma szerokość [...] m, bowiem faktycznie ma ona szerokość [...] m. W jej ocenie budowa może spowodować naruszenie granicy jej działki, która nie została wytyczona. Zarzuciła także naruszenie zaskarżoną decyzją przepisów planu miejscowego, bowiem zgodnie z ustaleniami tego planu przeznaczona pod zabudowę działka winna mieć szerokość [...] m. W odpowiedzi na skargę Wojewoda S. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi uznał je za bezzasadne. Podał, że projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na mapie posiadającej wymaganą przepisami prawa budowlanego klauzulę informującą, iż jest to mapa do celów projektowych, a więc granice działek były aktualne na dzień sporządzenia tej mapy. Wojewoda nie zgodził się także z dokonaną przez skarżącą interpretacją zapisów planu miejscowego. Wskazał, że zapis odnoszący się do wymaganej szerokości działki dotyczy nowoprojektowanej zabudowy mieszkaniowej w sensie urbanistycznym i nie odnosi się on do działki B. i K. H. Działka ta jest bowiem położona między zabudowanymi działkami, a zatem odnoszą się do niej inne zapisy planu miejscowego, a w szczególności § 3 ust. 1 pkt 3 rozdziału II tego planu. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżąca sprecyzowała, że domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody S. bądź jej uchylenia. Ponownie podniosła niezgodność projektu budowlanego z § 9 ust. 4 lit. b rozdziału III miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości D. Przepis ten ustala bowiem minimalną szerokość działki dla projektowanej zabudowy mieszkaniowej na [...] m, a szerokość działki inwestorów wynosi [...] m. Wskazała także, że w związku z licznymi podejmowanymi przez nią interwencjami dotyczącymi usytuowania budowy w granicy z jej działką wszczęte zostało na wniosek inwestorów postępowanie rozgraniczeniowe. Dodatkowo skarżąca wskazała także na naruszenie zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzją szeregu przepisów nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst pierwotny Dz. U. Nr 10, poz. 46 ze zm.) regulujących kwestie sytuowania budynku na działce inwestora, w tym dotyczących pisemnej zgody właściciela sąsiedniej działki na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki (§ 12 ust. 6), a także uregulowań zawartych w § 13 tego rozporządzenia dotyczących naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Uczestnicy postępowania B. i K. H. w piśmie procesowym z dnia [...] r. podali, że chcieli uzgodnić budowę w granicy z działką sąsiadki oraz wytyczyć geodezyjnie przebieg tej granicy. W toku pomiarów geodezyjnych okazało się jednak, że sąsiadka zajmuje pas ich działki o szerokości ok. [...] cm. W tej sytuacji nie chciała ona podpisać protokołu z rozgraniczenia. Nie wyraziła także zgody na ustalenie przebiegu granicy zgodnie z dotychczasowym stanem użytkowania, chociaż chcieli oni jej przekazać nieodpłatnie wspomniany pas gruntu o szerokości [...] cm z ich działki. W kolejnym piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżąca poinformowała, że inwestorzy wystąpili o umorzenie postępowania rozgraniczeniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd kontrolując decyzję Wojewody S. pod względem jej zgodności z prawem, jak nakazuje art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego oraz procesowego. Wobec zaś tego, że stwierdzone naruszenia prawa miały istotny wpływ na wynik postępowania postanowił zaskarżoną decyzję wyeliminować z obrotu prawnego. W pierwszym rzędzie należy wskazać, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także wymaganiami ochrony środowiska. W świetle tych rozwiązań w przypadku, gdy na terenie objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obowiązuje plan miejscowy uchwalony po dniu 1 stycznia 1995 r., ustawodawca zrezygnował z dotychczas obowiązującej koncepcji decyzji administracyjnej jako łącznika między miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a pozwoleniem na budowę (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz Red. Z.Niewiadomski, Warszawa 2005 r. s. 362). Zwolnienie inwestorów z obowiązku uzyskania przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pociągnęło jednak za sobą nałożenie na organy udzielające pozwolenia na budowę obowiązku sprawdzenia zgodności rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym dotyczy to zarówno projektu zagospodarowania działki jak i projektu architektoniczno-budowlanego. W ocenie Sądu orzekające w kontrolowanym postępowaniu organy nie wywiązały się w sposób należyty z tego obowiązku, czym naruszyły dyspozycję art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego należy w pierwszym rzędzie postawić Staroście Z., który w swojej decyzji ograniczył się tylko do lapidarnego stwierdzenia zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego nie wymieniając nawet jednostki strukturalnej planu, w której została zlokalizowana przedmiotowa inwestycja. Organ ten nie nałożył także na inwestora obowiązku dołączenia do wniosku czytelnego odpisu rysunku planu stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] r. Nr [...] (opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa S nr [...], poz. [...] z dnia [...] r.) w oparciu, o który winien sprawdzić zgodność przedłożonego projektu z ustaleniami planu. Wskazać też należy, że zatwierdzony decyzją organu I instancji projekt zagospodarowania działki nie odpowiada wymogom przewidzianym w § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. nr 120, poz. 1133), a w szczególności kopia mapy, na której została sporządzona część graficzna projektu zagospodarowania działki nie została opatrzona adnotacją o przyjęciu jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ponadto w decyzji nie wskazano działki nr [...] jako leżącej w obszarze oddziaływania obiektu, a jedynie działkę inwestora, co było niezgodne ze wzorem zamieszczonym w załączniku nr [...] do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. Nr 129, poz. 1127). Dostrzeżonych braków postępowania nie uzupełnił także Wojewoda S., który ograniczył się praktycznie tylko do rozważenia zasadności zastrzeżenia podniesionego przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji dotyczącego usytuowania projektowanego budynku bezpośrednio przy granicy działki. Oceniając zgodność postępowania przeprowadzonego przez organ odwoławczy z przepisami procedury administracyjnej należy stwierdzić naruszenie w jego trakcie przepisów art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a., a także zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności wskazanej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej oraz wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa. W szczególności w uzasadnieniu decyzji zamieszczone zostało niczym nie poparte stwierdzenie o spełnianiu przez zatwierdzony projekt budowlany wymogów wynikających z § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zauważyć też należy, że organ odwoławczy w ogóle nie rozważył, czy lokalizacja budynku inwestorów w południowej granicy sąsiedniej działki nie spowoduje niedopuszczalnego – w rozumieniu przepisów § 57 ust. 1 i § 60 ust. 1 tego rozporządzenia – ograniczenia nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku położonym na działce skarżącej. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze i piśmie procesowym z dnia [...] r. w pierwszym rzędzie należy uznać wbrew stanowisku Wojewody, że zatwierdzony projekt budowlany narusza ustalenia zamieszczone w rozdziale 3 § 9 planu miejscowego dotyczące minimalnej szerokości działki dla projektowanej zabudowy mieszkaniowej. Zauważyć jednak trzeba, że przepis ten dopuszczający lokowanie nowej zabudowy mieszkaniowej na działkach o szerokości minimum [...] m wyłączył praktycznie spod takiej zabudowy większość niezabudowanych działek położonych na terenach oznaczonych symbolem [...], [...] i to pomimo istniejącej juz na tym terenie zabudowy mieszkaniowej na działkach o szerokości mniejszej niż [...] m. W ocenie składu orzekającego przywołane ustalenia zostały jednak wprowadzone do planu miejscowego z naruszeniem przepisów art. 2 pkt 12 i art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Tym samym należało uznać, że Rada Gminy K. przekroczyła granice dopuszczalnej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ingerencji w prawo własności, przez co naruszyła przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Biorąc powyższe pod uwagę i kierując się art. 178 ust. 1 Konstytucji stanowiącym, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom Sąd odmówił zastosowania w sprawie powyższego przepisu prawa miejscowego. Co się tyczy pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał je za nieuzasadnione. Skarżącej przyjdzie wyjaśnić, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą wkraczać w kwestie rozgraniczania nieruchomości uregulowane przepisami kodeksu cywilnego oraz ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.). Co się tyczy lokowania budynku bezpośrednio przy granicy działki wskazać należy, że na gruncie przepisów aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie jest wymagana pisemna zgoda właściciela sąsiedniej działki na taką lokalizację. Nadmienić tutaj trzeba, że zapis taki znajdujący się w § 12 ust. 6 poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie uznany został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. sygn. akt P. 11/2000 (Dz.U. Nr 17, poz. 207) za niezgodny z ustawą Prawo budowlane. W świetle powyższych rozważań Sąd był zobowiązany uchylić zaskarżoną decyzję, a także kierując się normą zawartą w art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) poprzedzającą ja decyzję Starosty Z. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta Z. zastosuje się do wskazań Sądu, a w szczególności nakaże inwestorowi uzupełnienie braków projektu budowlanego oraz przedłożenie ekspertyzy dotyczącej spełniania przez ten projekt wymogów wynikających z § 13 oraz § 57 ust. 1 i § 60 ust. 1 przywołanego wyżej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...). W przypadku zaś ukończenia budowy przedmiotowego obiektu organ ten umorzy jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę i przekaże sprawę do dalszego prowadzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z., który poprowadzi postępowanie w trybie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji ustawy. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.