II SA/Gl 554/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant staż. Ewa Pasiek, po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. C., Z. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia [...] r. Nr [...] oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W związku z przedstawieniem decyzji z dnia [...] r. w sprawie warunków i zagospodarowania terenu dla inwestycji – budowa budynku mieszkalno – usługowego na działce nr A położonej w Ż. przy ulicy A, decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Miasta Ż. zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę A. S. inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalno-usługowego ( autosalon wraz z budynkiem diagnostycznym ) w Ż. przy ulicy A. Decyzją z dnia [...] r. pozwolenie to zostało przez Burmistrza Ż. przeniesione na A. i A. S.. Interwencja sąsiadów M. i Z. C. w sprawie tej budowy spowodowała, iż postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. wstrzymał roboty budowlane związane z budową tego budynku, wobec stwierdzenia różnic w wykonanych pracach w stosunku do zatwierdzonego projektu. Postanowienie to zostało utrzymane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 Kodeksu postępowania administracyjnego, zawiesił postępowanie w sprawie tej budowy w związku z wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Ż. udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowych obiektów. Zostało ono utrzymane w mocy postanowieniem [...] Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...], powołując w podstawie art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdził nieważność dwóch decyzji Burmistrza Miasta Ż., czyli decyzji z dnia [...] r. i decyzji z dnia [...] r. dotyczących pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z autosalonem i punktem diagnostycznym w Ż. przy ulicy A. Decyzja Wojewody została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., przy czym w wyniku rozpatrzenia wniesionej skargi, obie decyzje zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2002 r. ( Sygn. akt IV SA 1049/00 ), wobec stwierdzenia przez Sąd, iż brak jest podstaw do twierdzenia, iż przedmiotowe decyzje w rażący sposób naruszają prawo. Zdaniem orzekającego w tej sprawie Sądu nie każde naruszenie prawa można utożsamiać z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a tylko rażące naruszenie prawa, którego nie stwierdził Sąd w rozpatrywanej sprawie, może być podstawą do stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji. Jednocześnie toczyło się postępowanie w sprawie udzielania pozwolenia na użytkowanie wybudowanej już części inwestycji – części użytkowej – budynku warsztatowego oraz postępowanie w sprawie rozbiórki fundamentów budynku mieszkalnego z autosalonem. Postępowanie odwoławcze w zakresie rozbiórki budynku mieszkalnego wraz z autosalonem, orzeczonej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia [...] r., postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. zostało zawieszone do czasu rozstrzygnięcia przez organy architektoniczno-budowlane w zakresie udzielenia pozwolenia na budowę lub udzielania pozwolenia na użytkowanie. Postanowienie to zostało uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2003 r. ( sygn. akt II SA/Ka 2989/01 ). Natomiast decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Ż. udzielił inwestorom A. i A. S. pozwolenia na użytkowanie części warsztatowej – punktu diagnostyki, które w wyniku decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. zostało w części uchylone i w tym zakresie Wojewoda orzekł o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatowego. Wyrokiem z dnia 25 marca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność tej ostatniej decyzji. Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił stwierdzenia nieważności dwóch decyzji Burmistrza Miasta Ż.– tj. decyzji z dnia [...] r. i decyzji z dnia [...] r. dotyczących pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z autosalonem i punktem diagnostycznym na działce nr A położonej w Ż. przy ulicy A. Wskutek powyższej decyzji oraz wcześniej wymienionych wyroków sądów administracyjnych postępowanie prowadzone w zakresie wykonanych robót budowlanych wróciło do organów nadzoru budowlanego. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż., powołując w podstawie prawnej art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego oraz punktu diagnostycznego w Ż., wobec nie stwierdzenia w trakcie przeprowadzonego postępowania odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Decyzja ta, w wyniku złożonego odwołania, została uchylona do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Organ odwoławczy, zwracając uwagę na różne opinie i stanowiska prezentowane przez zainteresowanych w trakcie długiego postępowania, zobowiązał organ pierwszej instancji do przeprowadzenia ponownego postępowania w celu jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia podnoszonych wątpliwości. Nową decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. ponownie umorzył postępowanie w sprawie wykonanych robót związanych z budową na działce nr A położoną w Ż. przy ulicy A, prowadzoną przez A. i A. S.. W uzasadnieniu wskazał, że zgłaszane przez sąsiadów zastrzeżenia sugerujące odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego nie znalazły potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i dlatego organ pierwszej instancji nie znalazł podstaw do dalszego ingerowania w przedmiotowej sprawie. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. i Z. C., podnosząc, że inwestycja sąsiadów, częściowo błędnie, niezgodnie ze sztuką budowlaną wykonana, powoduje nieodwracalne szkody i ciągłe niszczenie ich budynku. Pomimo wielokrotnych pism w tej sprawie organ powiatowy umarza postępowanie w tym zakresie, nie podejmując stosownych rozstrzygnięć zmierzających do definitywnego wyjaśnienia i zakończenia niniejszej sprawy. Postanowieniem z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 123, art. 124 i 126 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane ( t.jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), nałożył na inwestorów A. i A. S. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej, sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego, dokładnie precyzując problemy i zagadnienia do wyjaśnienia. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazał, że na podstawie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy może przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów. Wobec uchylenia już poprzednio decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy w celu jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego wyznaczył rozprawę administracyjną, podczas której m.in. strona odwołująca się przedstawiła nową dokumentację zdjęciową, mnożącą jeszcze wątpliwości co do prawidłowości wykonanych robót budowlanych. Dlatego też organ odwoławczy skorzystał z możliwości uzupełnienia postępowania poprzez przedstawienie ekspertyzy sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego, działając na podstawie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego. Organ odwoławczy skorzystał z tej możliwości by w sposób bezstronny i jednoznaczny, po uzyskaniu stosownego dowodu, rozstrzygnąć merytorycznie sprawę. W wyniku rozpatrzenia złożonego przez A. i A. S. zażalenia, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, potwierdzając, że wobec rozbieżności co do przedłożonych dowodów, organ orzekający podjął stosowne kroki w celu należytego i ostatecznego wyjaśnienia sprawy. Stosowna ekspertyza techniczna została przedłożona organowi w [...] r. i na jej podstawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 51 ust. 7 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane postanowił uchylić decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania i zobowiązał inwestorów do wykonania zaleceń wynikających z ekspertyzy technicznej, a mianowicie w celu doprowadzenia ścian granicznych do zgodności z wymogami prawa – wykonać na szerokości autosalonu pokrycia z płyt [...] o grubości 16 mm i szerokości 30 cm, na wysokości tarasu – zdemontować obróbki blacharskie i wykonać murek z cegły o grubości 25 cm, a na długości warsztatu – wykonać obróbki blacharskie, stwarzając zaporę przed wypychaniem wody opadowej na stronę sąsiada. W uzasadnieniu stwierdził, że wskazane do wykonania prace wynikają z przedłożonej ekspertyzy. Inne podnoszone kwestie i pretensje, nieporuszone w zleconej ekspertyzie mogą być dochodzone na drodze postępowania cywilnego. Dodatkowo wskazał, że wobec udzielenia przez organ pierwszej instancji pozwolenia na użytkowanie obiektu autosalonu wraz z częścią mieszkalną decyzją z dnia [...] r., wobec przedmiotowej ekspertyzy, nieznanej wówczas temu organowi, jest to podstawa do wznowienia postępowania w tym zakresie z urzędu, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. i Z. C. zarzucili [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego działanie niezgodne z prawem. Podkreślili, że w ich opinii budowa A. i A. S. wykonana została niezgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, natomiast działanie organu odwoławczego zmierza do jej legalizowania, stąd m.in. nałożenie obowiązku wykonania ekspertyzy, znaczne wydłużenie terminu jej wykonania oraz rozstrzyganie na korzyść inwestorów. Wskazali, że ekspertyza ta w wielu miejscach jest sprzeczna z wcześniej przedłożonymi dowodami. Nie do zaakceptowania dla nich jest fakt, iż przedłożona ekspertyza kwestionuje także prawidłowość wykonania ich budynku mieszkalnego. W dodatkowym piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący podkreślili, że pomimo wielu prób i wniosków nie byli powiadamiani o wielu przeprowadzanych czynnościach np. oględzinach, nie mogli wypowiedzieć się w kwestii przygotowywanych opinii biegłych a przesyłając aktualne zdjęcia swego budynku podnieśli, że wskutek przedmiotowej budowy ich budynek ciągle niszczeje. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o oddalenie skargi, podkreślił, że postępowanie prowadzone przed organami nadzoru budowlanego nie uchybiało obowiązującym przepisom. Realizowana budowa budziła wiele kontrowersji i w związku z tym przeprowadzono w stosunku do niej wielowątkowe postępowanie. Podkreślił, że zaskarżoną decyzją nałożono na inwestorów obowiązek wykonania określonych prac w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie tylko z powodów w niej wskazanych. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja narusza prawo. Zgodnie z art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygana, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego i konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem jest nie tylko weryfikacja wydanej decyzji ale także ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym wyznaczają natomiast art. 136 oraz art. 138 § 2 cytowanego Kodeksu postępowania administracyjnego. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy nie jest obowiązany, a nawet upoważniony do przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w całości ani nawet w znacznej części. Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego, bowiem w przypadku gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest obowiązany uchylić decyzje organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w jego całokształcie. Ocena zaskarżonej decyzji w postępowaniu odwoławczym wymagać będzie od organu odwoławczego ustalenia m.in. czy organ administracyjny pierwszej instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego", a następnie czy ocenił i zinterpretował go zgodnie z art. 7 Kodeksu – zasadą prawdy obiektywnej oraz art. 80 tego Kodeksu – zasadą swobodnej oceny dowodów. Oceniając zgromadzony w każdej sprawie materiał dowodowy, organ odwoławczy może stwierdzić, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przed organem pierwszej instancji wymaga uzupełnienia, gdyż nie zostały ustalone wszystkie mające znaczenie dla sprawy okoliczności faktyczne. W takim przypadku organ odwoławczy może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Natomiast w przypadku, gdyby stwierdził, że organ pierwszej instancji nie dysponował niezbędnymi dowodami, nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu ich uzyskania, czyli że w istocie brak było rozpoznania sprawy w pierwszej instancji, to takiej wadliwości postępowania pierwszej instancji organ odwoławczy nie może konwalidować przeprowadzając rozpoznanie we własnym zakresie, gdyż naruszyłby w ten sposób zasadę dwuinstancyjności, pozbawiając stronę prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy. Zatem zgodnie z tym co powiedziano wyżej, należy jeszcze raz wyraźnie stwierdzić, że organ odwoławczy ma kompetencje tylko do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przenosząc niniejsze rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, że postępowanie organu odwoławczego pozostaje w sprzeczności z przedstawionymi powyżej zasadami. Należy bowiem zauważyć, że organ odwoławczy w ocenie składu sądzącego nie przeprowadził tylko uzupełniającego postępowania dowodowego. Można powiedzieć, że organ odwoławczy przeprowadził postępowanie dowodowe, którego nie przeprowadził organ pierwszej instancji. Faktem jest, że organ odwoławczy powtórnie rozpatrywał niniejszą sprawę wobec ponownej już decyzji organu pierwszej instancji umarzającej postępowanie z powodu braku stwierdzenia istotnych odstępstw od zatwierdzonego pozwolenia na budowę. Faktem jest także, że w pierwszej swojej decyzji, uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, organ odwoławczy wyjaśnił dokładnie jakie były powody takiego postępowania oraz wskazał organowi pierwszej instancji, jakie okoliczności powinny być wyjaśnione a także w jaki sposób powinno być uzupełnione postępowanie dowodowe. Pomimo jednak wyraźnej sugestii uzupełnienia postępowania o stosowną ekspertyzę ustalającą zakres koniecznych do wykonania prac w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę nie przeprowadził takiego postępowania i ponownie umorzył sprawę, stwierdzając ponownie brak odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i bezprzedmiotowość postępowania. Należy jednak wskazać, że brak postępowania dowodowego w tym zakresie przed organem pierwszej instancji nie może być uzupełniony przez organ odwoławczy. Postępowanie takie wykracza bowiem poza wskazane w art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego granice postępowania dowodowego, które może być przeprowadzone przez organ odwoławczy. Wobec braku postępowania dowodowego w tym zakresie przed organem pierwszej instancji można stwierdzić, ze w istocie organ pierwszej instancji nie rozpoznał sprawy w tym zakresie, a skoro brak było rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy nie może konwalidować takiego postępowania przeprowadzając postępowanie niejako we własnym zakresie. Sprzeczne jest to bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Słusznie także wskazali skarżący, iż zostali pozbawieni możliwości bezpośredniego uczestniczenia w sprawie, uniemożliwiono im osobiste uczestniczenie w przeprowadzanych oględzinach, nie zagwarantowano możliwości bezpośredniego zapoznania się z przygotowanymi dokumentami w postaci ocen, opinii i analiz. Wprawdzie organ odwoławczy próbował przeprowadzić rozprawę administracyjną, ale z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że rozprawa ta nie wyjaśniła zgłaszanych wątpliwości. Należy wreszcie podkreślić, że przygotowaną ekspertyzę techniczną przedłożono organowi odwoławczemu i na tej podstawie organ ten zobowiązał inwestorów do wykonania określonych prac. Z dostępnych Sądowi akt administracyjnych nie wynika czy strony postępowania miały możliwość zapoznania się z tą ekspertyzą, czy mogły zgłosić w stosunku do niej swoje wątpliwości, czy zastrzeżenie. Należy wskazać, że tym samym naruszone zostało prawo skarżących i pozostałych stron postępowania do aktywnego uczestniczenia w całym toku postępowania. Mając zatem powyższe na uwadze, decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 209 cytowanej ustawy.