II SA/Gl 555/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie WSA Elżbieta Kaznowska, WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant staż. Ewa Pasiek, po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. P., S. P., M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną przez nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] roku nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r. nr [...], która została wydana po wcześniejszym dwukrotnym uchyleniu (decyzjami z dnia [...] r. i [...] r.) przez SKO decyzji tegoż Prezydenta z [...]r. i [...] r., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania dla budowy pawilonu handlowo-usługowego z funkcją magazynową i biurową ([...]) oraz parkingiem dla klientów i obsługi na działce nr A gm. kat. A. przy ul. A w B.. W uzasadnieniu organ podał, iż działka nr A znajduje się na terenie nie posiadającym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wniosek inwestorów z dnia [...] roku spełnia wymagania art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80/03, poz. 717), a dokonana analiza zagospodarowania wykazała z kolei spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 tej ustawy. Działka znajduje się na terenie zorganizowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami wbudowanymi, działki sąsiednie są zabudowane w sposób pozwalający na odniesienie przestrzenne do gabarytów i funkcji zabudowy, posiada dostęp do drogi publicznej (ul. A), jest w pełni uzbrojona, posiada zgodę na zmianę przeznaczenia terenu na cele nierolnicze (w ostatniej edycji planu teren przeznaczony dla zabudowy mieszkalnej miejskiej, [...]). Nadto w decyzji stwierdzono, że załączniki stanowiące jej integralną część znajdują się do wglądu w organie, a jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Odwołanie od powyższej decyzji złożyli H. P., M. P., S. P. (właściciele działek B i C, które sąsiadują z działką podlegającą zainwestowaniu) wyrażając protest przeciwko ustaleniu warunków zabudowy dla pawilonu handlowo-usługowego z funkcją magazynową i biurową ([...]) oraz parkingiem. Zdaniem odwołujących się handel [...] nie jest usługą osiedlową, a wkomponowanie obiektu w którym ma być on prowadzony w zorganizowaną zabudowę jednorodzinną jest niekorzystne dla dotychczasowych mieszkańców. Skarżący wskazali na uciążliwości jakie pociągnie za sobą projektowana inwestycja w postaci dodatkowego hałasu i zanieczyszczenia środowiska (spaliny). W konkluzji odwołania – jego autorzy – domagali się uchylenia decyzji organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach organ odwoławczy podkreślił, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga dokonania wyczerpującej oceny co do spełnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. Uzasadnienie decyzji organu I instancji – wywodziło SKO – wskazuje, że działka podlegająca zainwestowaniu posiada dostęp do drogi publicznej, jest uzbrojona, teren posiada zgodę na zmianę sposobu przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze z poprzedniej edycji planu, a działki sąsiednie są zabudowane w sposób pozwalający na odniesienie przestrzenne do gabarytów i funkcji zabudowy (zabudowa zorganizowana mieszkalna jednorodzinna z wbudowanymi usługami). Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podkreśliło, iż w decyzji zabezpieczono interesy osób trzecich, jak i środowisko (konieczność uzgodnień, tzw. "dobre sąsiedztwo" – zaciemnienie, ekrany zieleni, murki oporowe). Inwestycja uzyskała opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w B. z których wynika, że nie jest ona przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko. H. i S. P. oraz M. P. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zakwestionowali decyzję ostateczną. Podnieśli, że teren ich działek, jak i inwestora w dotychczasowym planie miejscowym stanowi obszar zabudowy jednorodzinnej z wbudowanymi usługami. Taka też jest obecna jego funkcja, a projektowany pawilon handlowo-usługowy w branży [...] nie mieści się w tej funkcji. Zarzucili, że w zaskarżonej decyzji brak gabarytów nowej zabudowy, jej cech, jak i nawiązania do dotychczasowej funkcji i formy architektonicznej. Podali, że ustalona linia zabudowy (5 m od ul. A) jest niezgodna z faktyczną linią w terenie, która wynosi 20 m od osi ul. A. Podkreślili, że udzielona zgoda na zmianę przeznaczenia terenu z rolnego na zabudowę mieszkaniową miejską nie zezwala na lokalizację zamierzonej inwestycji. Podsumowując skargę akcentowali naruszenie własnych interesów w zakresie wskazanym w art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i domagali się jej uchylenia. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż przeprowadzona przez Sąd, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Stosownie do postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z zm.) dalej ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Organy administracji publicznej prowadząc postępowanie administracyjne są zobowiązane zgodnie z art. 6 kpa działać na podstawie przepisów prawa, a zatem przestrzegać regulacji wynikających z prawa materialnego, jak i procesowego. W rozpatrywanej sprawie organy administracji prowadząc postępowanie dopuściły się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a równocześnie nie dopełniając obowiązków wynikających z ustawy z dnia 27.03. 2003 r. i wydanych na jej podstawie rozporządzeń wykonawczych, uniemożliwiły Sądowi zajęcie jednoznacznego stanowiska w zakresie zarzutów skarżących. Przede wszystkim należy stwierdzić, że w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu odbywa się w oparciu o regulacje zamieszczone w art. 61 ustawy z dnia 27.03.2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz postanowienia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w tym przepisie warunków, co winno zostać wykazane w decyzji załatwiającej sprawę (art. 107 § 3) i to niezależnie od obowiązku dołączenia do decyzji graficznych i słownych wyników analizy. Z przywołanego wyżej rozporządzenia wynika (§ 3), iż organ prowadzący postępowanie w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5. Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy katastralnej, przy uwzględnieniu reguł określonych w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Same warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, która powinna odpowiadać wymogom art. 54 ustawy. Decyzja taka zawiera część tekstową określającą okoliczności wyliczone w art. 54 pkt 1 i 2 oraz część graficzną ukazującą linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3). Także wyniki analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu obszaru analizowanego, zawierające część graficzną i tekstową stanowią załączniki do decyzji o warunkach. W rozpoznawanej sprawie przestawione Sądowi akta administracyjne uniemożliwiają dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji. W aktach brak jest mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27.03.2003 r. , na której wyznaczony byłby obszar analizowany, a wyznaczenie obszaru analizowanego – zgodnie z § 3 pkt 1 rozporządzenia z 26.08.2003 r. – jest obowiązkiem organu orzekającego. Znajdujące się w aktach mapy opisane jako załączniki 1, 2, 4 zostały sporządzone na zlecenie wnioskodawców i przez nich złożone. Nie stanowią więc one analizy graficznej funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Oznacza to, że do decyzji nie dołączono analizy, przewidzianej § 3 ust. 1 rozporządzenia zawierającej część graficzną i tekstową mimo, że zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia stanowią one załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. W aktach brak także załącznika graficznego decyzji o warunkach przedstawiającego linie rozgraniczające teren inwestycji (art. 54 pkt 3). Z samej decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, wbrew twierdzeniom organów – nie wynika spełnienie przez projektowaną inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1. Nie wskazano w tej decyzji jaka działka (działki) dostępna z tej samej drogi publicznej co działka A pozwoliła na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, gabarytów, formy architektonicznej oraz intensywności wykorzystania terenu. Spełnienie powyższego warunku mogło nastąpić jedynie na skutek dokonania analizy zabudowy na obszarze wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, a następnie przedstawienia w uzasadnieniu decyzji sposobu zabudowy działek sąsiednich i wykazania, że projektowana inwestycja w zakresie o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 odpowiada zasadom "dobrego sąsiedztwa". Inaczej mówiąc jedynie w sytuacji gdy projektowana inwestycja jest podobna w zakresie parametrów, gabarytów, formy architektonicznej, linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu oraz kontynuacji funkcji do zabudowy już istniejącej należy uznać, że spełnia ona wymóg art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 kpa). Na obecnym etapie zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie, a przede wszystkim braku oznaczenia obszaru analizowanego i jego analizy w zakresie kryteriów z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie ma możności wypowiedzenia się przez Sąd, że owe kryteria zostały spełnione. Skład orzekający nie podziela także stanowiska organów orzekających co do spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 przez udzielenie zgody na przeznaczenie terenu na cele nierolnicze. Z decyzji wydaje się bowiem wynikać, że zgody tej udzielono pod rządami planu miejscowego, który utracił moc z dniem 31.12.2003 r., a który teren ten rezerwował dla zabudowy mieszkalnej miejskiej. W takiej sytuacji należałoby uznać, że przedmiotowy obszar nie wymagałby nowej zgody pod warunkiem przeznaczenia go zgodnie z celem, wskazanym w starym planie. Wykładnia celowościowa art. 61 ust. 1 pkt 4 prowadzi do wniosku, że można ustalić warunki zabudowy dla inwestycji niezgodnej z przeznaczeniem rolnym lub leśnym, pod warunkiem, że inwestycja ta będzie się mieścić w zakresie celu, na który nastąpiło odrolnienie w starym planie. Natomiast z decyzji organów wynika, że odrolnienie nastąpiło na cel zabudowy mieszkalnej miejskiej "F-IV, 14 MN" (zgody w aktach brak). Jeżeli w istocie w następstwie odrolnienia teren przeznaczono na zabudowę mieszkaniową miejską (funkcja) to wydaje się, że zgoda ta zezwala jedynie na realizację zabudowy mieszczącej się w celu odrolnienia. Niezależnie od omówionych wyżej braków załączników do decyzji o warunkach zabudowy, co stanowi naruszenie postanowień art. 107 § 2 kpa przewidującego, że decyzja może zawierać inne składniki, jeżeli stanowią tak przepisy szczególne, w aktach sprawy brak także projektu decyzji, przewidzianego art. 60 ust. 4 ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji powinien przeprowadzić stosowne postępowanie kierując się naprowadzeniami zamieszczonymi w niniejszym wyroku, zwłaszcza, gdy idzie o wyznaczenie obszaru analizowanego, dokonania analizy graficznej i słownej, wykazania spełnienia wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz dołączeniu wszystkich załączników wymaganych prawem. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c, art. 135 i art. 152 ppsa orzekł, jak w sentencji.