II SA/Gl 555/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant starszy referent Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2007 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę Jak wynika z akt sprawy, organ nadzoru budowlanego został powiadomiony o zakopanym w ziemi kablu, którym doprowadzono prąd do obiektu położnego za działką nr [...] w Z. Ustalone zostało, że obiekt położony jest na działce nr [...] stanowiącej własność G. P. Pismem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. wezwał właścicielkę działki do przedłożenia dokumentu, w oparciu o który powstał istniejący na działce drewniany obiekt. W odpowiedzi strona poinformowała, że w roku [...] kupiła działkę rolną i w roku następnym rozpoczęła budowę drewnianej szopki na narzędzia. Zmiana sytuacji finansowej uniemożliwiła jej prowadzenie działalności rolniczej, szopka nie jest użytkowana. Obiekt nie posiada żadnych dokumentów, w związku z czym strona zwróciła się do organu o wskazanie sposobu usunięcia tego zaniedbania. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., na podstawie art. 81c ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał właścicielce przedłożyć: zaświadczenie o zgodności samowolnie wzniesionego na działce obiektu z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w roku budowy oraz z planem aktualnym. W przypadku zgodności obiektu z planem wezwał do przedłożenia inwentaryzacji stanu technicznego, oceny technicznej i inwentaryzacji zagospodarowania działki uzgodnionej z gestorami sieci uzbrojenia. W uzasadnieniu wskazano, że obiekt powstał w roku [...]. Zgodnie z art. 103 prawa budowlanego z roku 1994, do legalizacji obiektów powstałych przed dniem 1 stycznia 1995 r. stosuje się przepisy prawa budowlanego z 29 października 1974 r. W tej sytuacji za konieczne uznano zebranie materiału dowodowego celem zbadania przesłanek z art. 37 prawa budowlanego z roku 1974 i rozważenia możliwości zalegalizowania obiektu. W dniu [...] r. strona złożyła w organie zaświadczenie Wójta Gminy Z. z dnia [...] r. W zaświadczeniu tym Wójt podał, że lokalizacja obiektu nie jest zgodna z zapisami zarówno planu obowiązującego w roku [...] jak i z aktualnie obowiązującym planem. Według Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Z. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Z. z dnia [...] r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. z dnia [...]r., nr [...], poz. [...]), działka nr [...] leży w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem A254R – uprawy polowe, łąki i pastwiska, uprawy sadownicze i ogrodnicze, w terenach zalewowych. W obrębie działki znajduje się strefa ochronna od linii 20kV. Natomiast zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Z. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w Z. z dnia [...] r., aktualizowanym uchwałą GRN z dnia [...] r. oraz zmianami fragmentów planu zatwierdzonych uchwałą GRN nr [...] z dnia [...] r., działka leżała w jednostce strukturalnej A5 – teren projektowanego zbiornika wody pitnej na rzece [...] i [...] oraz na pograniczu jednostki A6- teren strefy ochronnej zbiornika. W uzupełnieniu zaświadczenia strona złożyła pisemne wyjaśnienia do sprawy w dniu [...] r. i podała, że w roku [...] rozpoczęła budowę szopki drewnianej posadowionej na kostkach betonowych. Budowy tej zaniechała na etapie postawionych czterech słupów i dachu. Dla zestabilizowania konstrukcji w terminie późniejszym wykonała kratownice z listew drewnianych. Natomiast w roku [...] zakupiła drewnianą przyczepę na kołach, którą przywiozła na działkę. Obiekt jest ruchomy, nie jest trwale połączony z gruntem, w związku z czym przepisy obowiązujące w roku [...] nie obligowały do uzyskiwania pozwolenia na budowę dla jego realizacji. Przyczepa ma uszkodzoną "konstrukcję jezdną", aktualnie trwa remont podwozia, co zmusiło do posadowienia przyczepy na kostkach betonowych. Po zakończeniu remontu podwozia planowane jest jego połączenie z konstrukcją drewnianą przyczepy, co umożliwi przyszłe jej wywiezienie. W związku z powyższym strona zwróciła się o umorzenie postępowania. W odpowiedzi organ wskazał, że żądanie umorzenia postępowania jest przedwczesne do czasu zapowiadanego usunięcia przyczepy. Pismem z dnia [...] r. strona zwróciła się do organu o podanie przepisów, które zabraniają jej posiadania na działce ruchomego obiektu i nakładają obowiązek rozbiórki czegoś, co nie jest ani budowlą ani innym obiektem budowlanym w rozumieniu prawa budowlanego. W tej ostatniej kwestii strona nawiązała do istniejącej konstrukcji drewnianej. Podkreśliła, że niedokończona szopa to aktualnie dach wsparty na słupach drewnianych nie połączonych trwale z gruntem, bez przegród budowlanych, możliwy do przeniesienia w inne miejsce bez dokonywania rozbiórki. Do pisma dołączono dokumentację fotograficzną obrazująca stan obiektu i sposób jego posadowienia. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. nakazał G. P. rozbiórkę drewnianego obiektu położnego na działce nr [...] w Z. W podstawie prawnej podano art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo Budowlane w związku z art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane. W uzasadnieniu przyjęto, że w [...] r. inwestorka wybudowała na działce drewniany obiekt z altaną, stanowiący funkcjonalną całość. Obiekt powstał w warunkach samowoli pod rządami prawa budowlanego z roku 1974 i do usunięcia skutków samowoli znajdują zastosowanie przepisy tej ustawy. Zgodnie z art. 37 ustawy, obiekty wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowania podlegają rozbiórce m.in., jeżeli są usytuowane w terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę. Z przedłożonego zaświadczenia Wójta Gminy wynika, że lokalizacja obiektu nie jest zgodna zarówno z aktualnie obowiązującym planem jak i nie była zgodna z planem obowiązującym w dacie powstania obiektu. W złożonym odwołaniu strona wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Zarzuciła, że nakaz rozbiórki jest bezzasadny, albowiem nie jest prawdą, że wybudowała na działce obiekt budowlany. Przedmiotowa przyczepa nie jest obiektem budowlanym i nie została wybudowana, lecz przywieziona na działkę. Natomiast "altana" nie jest w żaden sposób połączona z barakowozem, nie jest też w sposób trwały połączona z gruntem, nie posiada ścianek, można ją przestawić w dowolne miejsce bez konieczności demontażu. W konsekwencji jej powstanie pod rządami ustawy z roku 1974 nie wymagało zgłoszenia. Do odwołania dołączono zdjęcia obiektu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że na działce inwestorki znajduje się obiekt kubaturowy: barakowóz z dobudowana altaną. Powstał on bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ nie podzielił stanowiska strony, że obiekt nie jest obiektem budowlanym. W ustawie z roku 1974 obiekty budowlane, bez względu na ich charakter (tymczasowy lub stały), wymagały pozwolenia na budowę. Natomiast budynkiem w rozumieniu tej ustawy była każda budowla posiadająca ściany lub filary, bądź słupy i pokrycie. W świetle tej definicja wiata też zatem jest budynkiem. Pod rządami obecnie obowiązującej ustawy istniejący obiekt odpowiada natomiast charakterystyce tymczasowych obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 1,2,3 i 5 ustawy. Wiata i altana, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego wymagają zgłoszenia. Wskazano również, że nawet w sytuacji ustawiania obiektu tymczasowego, niezwiązanego stale z gruntem, właściciel zobligowany jest do dokonania zgłoszenia zamiaru wzniesienia na okres do 120 dni lub uzyskania pozwolenia na budowę, jeżeli okres użytkowania będzie dłuższy. Uznano zatem, że istniejący obiekt stanowi samowolę budowlaną, zaś ze względu na postanowienia planów zagospodarowania przestrzennego dla działki, nie jest możliwa jego legalizacja. W skardze do sądu administracyjnego G. P. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego jako naruszającej prawo. Ponowiła swój argument, że przywieziona na działkę przyczepa nie jest obiektem budowlanym i nie podlegała w roku [...] rygorom prawa budowlanego. Wbrew twierdzeniom organów, altana nie jest trwale połączona z przyczepą, stanowi szkielet planowanej w przeszłości szopy, nie ma fundamentów ani ścian, nie jest trwale połączona z gruntem. Zarzucono, że organy wadliwie zastosowały przepisy ustawy z 1994 r. do obiektów powstałych w roku [...]. Swoje stanowisko skarżąca podtrzymała na rozprawie w dniu 15 listopada 2007 r., wskazując dodatkowo, że aktualnie obiekt może się poruszać, albowiem wyremontowany został układ jezdny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podniesiono, że zgodnie z dokumentacją fotograficzną na działce skarżącej znajduje się obiekt wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający dach, posadowiony na podłożu utwardzonym płytami betonowymi. Obiekt w części wspiera się na obręczach kół, zaś w części stanowiącej altanę leży bezpośrednio na podłożu betonowym. Obiekt nie ma możliwości przemieszczania się, stanowi on obiekt budowlany przystosowany do przebywania w nim ludzi. Ze względu na przeznaczenie terenu nie jest możliwa jego legalizacja. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Postępowanie w sprawie zostało wszczęte pod rządami aktualnie obowiązującej ustawy prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., co skutkuje po stronie organów obowiązkiem stosowania jej przepisów, chyba że inaczej stanowią normy intertemporalne. Normę taką w szczególności zawiera art. 103 ust. 2 prawa budowlanego, który przewiduje, że do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. nie stosuje się art. 48 prawa budowlanego, do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Wyłączenie to dotyczy tylko stosowania art. 48 prawa budowlanego, który w wersji obowiązującej w dacie wejścia w życie ustawy, regulował skutki usuwania samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu obiektu budowlanego bez pozwolenia lub zgłoszenia lub mimo wniesienia sprzeciwu przez organ. Wobec zmian prawa budowlanego należy przyjąć, że art. 103 ust. 2 ustawy wyłącza możliwość zastosowania do obiektów wybudowanych przed dniem 1 stycznia 1995 r. zarówno przepisu art. 48 (odnoszącego się do budowy bez pozwolenia) jak i art. 49b prawa budowlanego (odnoszącego się do budowy bez zgłoszenia). Prowadząc postępowanie organ w pierwszej kolejności zobligowany był ustalić, czy zachodzą podstawy do ingerencji nadzoru budowlanego, czy powstanie i istnienie obiektu regulowane jest przepisami prawa budowlanego i czy przepisy te zostały naruszone. W tym zakresie w pierwszej kolejności zastosowanie znajdują przepisy prawa budowlanego obowiązujące w dacie prowadzenia postępowania. Konieczne bowiem jest zbadanie, czy w stosunku do aktualnie istniejących obiektów uzasadniona jest ingerencja prawa budowlanego. Jeżeli bowiem aktualnie obowiązujące przepisy nie ingerują w powstawanie i istnienie określonego rodzaju obiektów, w przekonaniu Sądu, organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw do prowadzenia postępowania i podejmowania rozstrzygnięć, w tym do badania legalności takich obiektów. Zgodnie z art. 1 ustawy znajduje ona zastosowanie do obiektów budowlanych. Kategoria ta jest zróżnicowana. Zasadnicze rodzaje obiektów budowlanych określa art. 3 pkt 1-4 ustawy. Obiektami budowlanymi są: budynki, budowle oraz obiekty małej architektury. Kryterium trwałego związania obiektu z gruntem nie jest przy tym wymagane w odniesieniu do każdej z kategorii obiektów budowlanych. Niewątpliwie kryterium to jest elementem definicji budynku, określanego jako obiekt budowlany, trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundamenty oraz dach. Nie ma ono już jednak bezwzględnego znaczenia dla charakterystyki obiektów małej architektury i budowli, w przypadku których kryterium to pojawia się wprost jedynie w odniesieniu do urządzeń reklamowych. Art. 3 pkt 1-4 zawiera wyczerpujący katalog obiektów, podlegających regulacji prawa budowlanego. W ramach tej klasyfikacji przepis art. 3 pkt 5 stanowi podstawę do wyróżnienia obiektów budowlanych o charakterze tymczasowym. Przez obiekty takie należy rozumieć nie tylko obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki, lecz także obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, pokrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Brak trwałego połączenia z gruntem stanowi cechę istotną tej drugiej grupy obiektów tymczasowych. Ich wyliczenie w ustawie ma charakter przykładowy. Do tego rodzaju obiektów budowlanych będą zatem zaliczane także inne, o analogicznych właściwościach, jak np. wiaty, domki letniskowe nie będące budynkami (por. Prawo budowlane. Komentarz. Red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2006, s. 55). Kwalifikacja konkretnego obiektu jako tymczasowego pozostaje w gestii organu właściwego. W ocenie Sądu w badanej sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały przedmiotowy obiekt znajdujący się na działce skarżącej jako budowlę mającą charakter tymczasowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 5 prawa budowlanego. Jeżeli chodzi o rodzaj robot budowlanych, w następstwie których doszło do powstania na działce skarżącej istniejącego obiektu, należy stwierdzić, że stanowiły one budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy. Budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. W odniesieniu do obiektów tymczasowych takich jak barakowozy czy inne gotowe konstrukcje, wykonywanie może i z reguły polega na usytuowaniu ich na gruncie. Fakt, że obiekt został wykonany w znacznej części lub w całości w innym miejscu, a następnie przeniesiony i usytuowany w innym miejscu, nie może uzasadniać wniosku, że nie jest to budowa w rozumieniu wykonywania obiektu w danym miejscu (por. Prawo budowlane. Komentarz, op. cit., str. 56). Zasadą wyrażona w art. 28 prawa budowlanego jest, że roboty budowlane można rozpocząć tylko na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jedynie obiekty tymczasowe przeznaczone do czasowego wykorzystywania w trakcie realizacji robót budowlanych oraz przewidziane do rozbiórki i przeniesienia w inne miejsce nie wymagają pozwolenia, ostatnie z nich wymagają jedynie zgłoszenia. Posadowienie zatem takiego rodzaju obiektu tymczasowego jak barakowóz wykorzystywany dla celów rekreacyjnych wymaga w obecnym stanie prawnym pozwolenia na budowę. Traktując altanę o ażurowej konstrukcji jako obiekt odrębny, można ewentualnie uznać, że zgodne z art. 29 ust. 1 pkt 2 wymaga ona uprzedniego zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy). Reasumując należy stwierdzić, że w aktualnym stanie prawnym dla legalnego powstania przedmiotowych obiektów wymagane jest pozwolenie na budowę, zaś do wzniesienia altany zgłoszenie zamiaru budowy. Wniosek ten uzasadnia kompetencję organów nadzoru budowlanego do badania legalności tych obiektów. Dla oceny natomiast, czy obiekty stanowią samowolę budowlaną konieczne jest dokonanie ich kwalifikacji na gruncie prawa budowlanego obowiązującego w dacie ich powstania. Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) regulowała m. in. projektowanie i budowę oraz utrzymanie i rozbiórkę obiektów budowlanych, do których zaliczano zarówno stałe jak i tymczasowe budynki i budowle (art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 ustawy z roku 1974). Budowa natomiast definiowana była m. in. jako wykonywanie obiektu budowlanego (art. 2 ust. 2 ). Ta o wiele bardziej ogólna (w porównaniu z obecnie obowiązującą ustawą) regulacja pozwala przyjąć, że również w dacie powstania barakowóz wraz z altaną stanowiły obiekty budowlane, ich wykonywanie było budową poddaną reżimowi prawa budowlanego. Zgodnie z art. 28 ustawy z roku 1974, roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Art. 28 § 4 ustawy przewidywał, że właściwy Minister określi w drodze rozporządzenia m. in. rodzaje robót zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Na podstawie tej delegacji wydane zostało rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistycznego (Dz. U. nr 8, poz. 48 ze zm.). Zgodnie z § 44 ust. 2 tego rozporządzenia, pozwolenia na budowę nie wymagała budowa altanek na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych oraz określonych obiektów kultu religijnego na terenach cmentarzy i przykościelnych. Brak zwolnienia dla obiektów tymczasowych uzasadnia konkluzję, że również w dacie posadowienia przedmiotowych obiektów na działce skarżącej, pod rządami uprzednio obowiązującego prawa budowlanego, dla ich realizacji wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, a jego brak kwalifikuje obiekty jako samowolę budowlaną. Ze względu na datę powstania samowoli, poprzedzającą wejście w życie aktualnie obowiązującej ustawy, do usuwania jej skutków nie ma zastosowania art. 48 ustawy, lecz przepisy dotychczasowe, a to ze względu na normę intertemporalną z art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z roku 1994. Oznacza to, że dla oceny dopuszczalności legalizacji samowoli i ustalenia skutków jej popełnienia zastosowanie znajdują przepisy ustawy z roku 1974, w szczególności art. 37. Zgodnie z art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z roku 1974, obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, jeżeli organ stwierdzi, że znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. W rozstrzyganym przypadku jest bezsporne, że teren na którym posadowiono barakowóz wraz z altaną nie był i nie jest przeznaczony pod zabudowę takiego rodzaju. Dla jednostki planistycznej A254R aktualnie obowiązujący plan w § 9 lit. d przewiduje jako funkcję wiodącą uprawy polowe, łąki i pastwiska, uprawy sadownicze i ogrodnicze. Funkcję uzupełniającą stanowią stawy rybne, urządzenia infrastruktury technicznej i komunalnej oraz utrzymanie istniejącej zabudowy zagrodowej. Obiekty należące do skarżącej nie stanowią zabudowy zagrodowej i w ocenie Sądu prawidłowo przyjęto, że ich lokalizacja narusza postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uzasadnia wydany nakaz rozbiórki. Mając na uwadze podaną argumentację, Wojewódzki sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.