II SA/Gl 556/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2014 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. Sp. k. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Spółki kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. pełnomocnik "A" Sp. z o.o. Sp.k. w W. – S. P., dokonał zgłoszenia budowy oraz robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, tj. instalacji tablicy reklamowej wraz z oświetleniem w K. przy zbiegu ulic [...] i [...]. Do zgłoszenia dołączył oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane i udzielone mu przez Spółkę pełnomocnictwo. W dniu [...] r. pełnomocnik ten złożył oświadczenie, iż Spółka "A" wycofuje zgłoszenie z dnia [...] r. i wniósł o umorzenie postępowania dotyczącego wymienionego zgłoszenia. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta K., działając w oparciu o art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie w sprawie zgłoszenia wniesionego przez Spółkę "A" Sp. z o.o. Sp.k. w W. dotyczącego zamiaru instalacji tablicy reklamowej wraz z instalacją oświetleniową w obszarze działki budowlanej o nr ewidenc. 1 dzielnica [...] w rejonie ulic [...] i [...] w K.. W uzasadnieniu stwierdził, że wobec cofnięcia przez pełnomocnika inwestora - S P. wniesionego zgłoszenia, orzeczenie jest w pełni uzasadnione. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła reprezentowana przez fachowego pełnomocnika "A" Sp. z o.o. Sp.k. w W.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności: art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez sporządzenie pisma w formie elektronicznej bez opatrzenia go bezpiecznym podpisem; art. 32, art. 33 i art. 40 Kodeksu poprzez błędne ich zastosowanie i w konsekwencji nieskuteczne dokonanie doręczenia decyzji; art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 32, art. 33, art. 77, art. 105 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy w oparciu o niepełną analizę dostępnego materiału, nienależyte uzasadnienie decyzji i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisów skutkujące bezpodstawnym wydaniem decyzji umarzającej postępowanie w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia. Uwzględniając powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu rozwinięte zostały kolejne zarzuty. W pierwszej kolejności pełnomocnik podniosła, że wydanie decyzji nieopatrzonej wymaganym podpisem narusza treść art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz wypełnia znamiona art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu. Następnie wskazała, że pełnomocnictwo udzielone przez Spółkę S. P. stanowiło umocowanie do konkretnych czynności wskazanych wprost enumeratywnie w jego treści. Nie wynika z treści tego pełnomocnictwa umocowanie do dalszego reprezentowania Odwołującego w postępowaniu w przedmiocie dokonanego zgłoszenia. Podkreśliła, że pomimo lakonicznego uregulowania w art. 32 Kodeksu postępowania administracyjnego, w doktrynie i orzecznictwie rozróżnia się pełnomocnictwo ogólne i szczególne. Pełnomocnictwo S P. było pełnomocnictwem do określonych czynności, stąd cofnięcie zgłoszenia należy potraktować jako złożone z przekroczeniem umocowania. Zakres pełnomocnictwa udzielonego S. P. nie upoważniał organu do doręczenia mu decyzji, podobnie jak nie upoważniał pełnomocnika do złożenia oświadczenia o cofnięciu wniesionego zgłoszenia. Udzielone pełnomocnictwo obejmowało w postępowaniu administracyjnym bardzo wąski zakres enumeratywnie wskazanych czynności, wśród których brak umocowania do składania woli i wiedzy w imieniu Spółki oraz odbierania pism w jej imieniu. Dlatego też zarówno umorzenie postępowania na skutek cofnięcia zgłoszenia, jak również doręczenie decyzji dokonane do pełnomocnika należy uznać za dokonane nieprawidłowo. Uznanie zatem przez organ, że S. P. działał jako pełnomocnik inwestora dokonując skutecznie cofnięcia złożonego zgłoszenia było błędne. Stąd też decyzja umarzająca postępowanie, wydana został bez podstawy prawnej. Nie dokonując analizy złożonego pełnomocnictwa organ nie zbadał czy pełnomocnik jest osobą uprawnioną do skutecznego złożenia takiego oświadczenia, a w konsekwencji wydał wadliwą decyzję, błędnie oceniając złożone oświadczenie jako skuteczne. Organ uznał, że postępowanie należy umorzyć jako bezprzedmiotowe, co było nieuprawnione. Spółka podkreśliła, iż pełnomocnictwo S. P. nie było pełnomocnictwem ogólnym, lecz jedynie od określonych czynności, to jest upoważniającym do złożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz do złożenia zgłoszenia budowlanego we właściwym organie administracji. Za wadliwość decyzji należy także uznać brak określanie czy podstawą prawną decyzji jest § 1 czy § 2 art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta K. i orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie dokonanego zgłoszenia. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż złożone odwołanie winno być uwzględnione, jednak z innych przyczyn niż wskazane przez odwołującą się Spółkę. w ocenie organu odwołaniu pełnomocnictwo udzielone S. P. winno być rozumiane jako udzielone celem załatwienia formalności związanych z inwestycją, a więc w przypadku braku jego wycofania pełnomocnik jest umocowany prawnie do wszelkich czynności związanych ze sprawą. Obejmuje więc także czynności związane z tą sprawą takie jak uzupełnienie tego zgłoszenia czy też jego wycofanie. Zatem w ocenie organu za bezzasadne należy uznać zarzuty odwołującej dotyczące braku umocowania pełnomocnika do wycofania przedmiotowego zgłoszenia. Stąd też zarzut doręczenia zaskarżonej decyzji S. P. jest bezpodstawny, podobnie jak zarzut doręczenia tej decyzji w formie elektronicznej, nieopatrzonej bezpiecznym podpisem elektronicznym. Nie ulega natomiast wątpliwości, że wycofanie przez inwestora zgłoszenia spowodowało bezprzedmiotowość trybu zgłoszeniowego. Ponieważ jednak tryb ten nie stanowi, co do zasady, postępowania administracyjnego, a jest jedynie czynnością wykonywaną według przepisów prawa materialnego, dlatego o bezprzedmiotowości dokonanego, a następnie wycofanego zgłoszenia, organ pierwszej instancji winien poinformować inwestora - jego pełnomocnika, zwykłym pismem o odstąpieniu od rozpatrywania rzeczonego zgłoszenia, gdyż art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczy wyłącznie postępowań administracyjnych. Uwzględniając jednak całość okoliczności sprawy, m.in. fakt wydania przez organ pierwszej instancji zaskarżonej decyzji, pomimo, iż jest ona wadliwa, organ odwoławczy uznał, iż w związku z wniesionym odwołaniem zobligowany był rozstrzygnąć sprawę przez wydanie przedmiotowej decyzji. Wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji spowodowało bowiem przekształcenie trybu zgłoszeniowego w postępowanie administracyjne, co upoważniło na tym etapie postępowania do rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji (a nie w formie zwykłego pisma). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła, reprezentowana przez pełnomocnika, "A" Sp. z o.o. Sp.k. w W.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności: art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa; art. 77 i oraz art. 107 § 3 Kodeksu poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie normy prawa materialnego i nienależyte uzasadnienie decyzji; art. 32, art. 33 i art. 40 Kodeksu poprzez błędne zastosowanie i w konsekwencji niezasadne uznanie za skutecznego cofnięcia zgłoszenia przez pełnomocnika inwestora, podczas gdy Spółka nie wyrażała zgody czy też nie potwierdzała dokonania takich czynności w jej imieniu; art. 105 § 1 Kodeksu poprzez uznanie postępowania za bezprzedmiotowe na skutek wycofania przez inwestora zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, mimo, że wniosek o wycofanie zgłoszenia złożyła osoba do tego nieuprawniona. Mając na uwadze powyższe wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszego i drugiego stopnia na podstawie art. 145 § 1 lit.a i lit.c ustawy Prawo o podstępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Rozwijając w uzasadnieniu zarzuty skargi wskazała, iż nie sposób zgodzić się z treścią uzasadnienia decyzji, jako rozstrzygnięcia nieprawidłowego. Skarżąca Spółka wskazała, że nie wycofała swojego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, jako że S. P. nie był umocowany do składania oświadczeń woli w imieniu skarżącej w tym przedmiocie. Z treści złożonego wraz ze zgłoszeniem dokumentu pełnomocnictwa wynika bowiem, że S. P. został umocowany jedynie do dokonywania określonych czynności w imieniu inwestora. Dysponował on więc w postępowaniu administracyjnym wąskim umocowaniem, jedynie do "wypełnienia i złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością w zakresie zgłoszenia robót budowlanych, nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę oraz do złożenia zgłoszenia budowalnego we właściwym organie". Stąd z treści pełnomocnictwa wyraźnie wynika, iż nie było to pełnomocnictwo ogólne, a jedynie pełnomocnictwo do ściśle określonych czynności, o czym przesądza konkretne wyliczanie działań, do których pełnomocnik jest uprawniony. W ocenie skarżącej brak uprawnienia S P. do wycofania zgłoszenia wynika wprost z treści udzielonego mu pełnomocnictwa. Decydowanie o dopuszczeniu danej osoby do podjęcia konkretnych czynności nie może wynikać z rozszerzającej wykładni treści pełnomocnictwa, a z wyraźnego upoważnienia mocodawcy. Nie można zatem z treści pełnomocnictwa, którym upoważniono osobę do skierowania wniosku do organu administracji, wnioskować, że osoba ta jest także uprawniona do jego wycofania. Dalej skarżąca wskazała na błędne stanowisko organu odwoławczego w sprawie sposobu doręczenia decyzji. Wobec faktu, iż S. P. był tylko osobą upoważnioną przez stronę skarżąca do wniesienia zgłoszenia, a nie był umocowany ogólnie, a stąd nie można uznać go za osobę, o której mowa w art. 40 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego- tzn. pełnomocnikiem, któremu doręcza się pisma. Dlatego też w ocenie skarżącej organ pierwszej instancji doręczył decyzję w sposób nieprawidłowy. Podniosła także skarżąca argumenty przeczące stanowisku wyrażonemu przez organ odwoławczy, iż tryb zgłoszeniowy nie stanowi, co do zasady, postępowania administracyjnego, przywołując na tę okoliczność stosowne orzeczenia sądów administracyjnych. Reasumując strona skarżąca podniosła naruszenie art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosząc o oddalenie skargi, przytoczył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie organu pełnomocnictwo udzielone S. P. do złożenia zgłoszenia winno być rozumiane jako udzielone celem załatwienia formalności związanych z inwestycją, a więc wobec braku wycofania tego pełnomocnictwa, pełnomocnik jest umocowany prawnie do wszelkich czynności związanych ze sprawą zgłoszenia, w tym m.in., jego uzupełninia czy też jego wycofania. W ocenie organu odwoławczego za bezpodstawne należało uznać zarzut braku umocowania dla S P. do wycofania przedmiotowego zgłoszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie. Z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika, że w postępowaniu administracyjnym strona może działać przez pełnomocnika. Zasady i formy pełnomocnictwa określa art. 33 Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiąc w § 2, iż pełnomocnictwo winno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. Wprawdzie przepis ten nie reguluje tej sprawy wprost, ale w przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, że w zależności od rodzaju zakresowego, można wyróżnić pełnomocnictwo ogólne oraz pełnomocnictwo do konkretnie oznaczonych czynności, obejmujące umocowanie do tych czynności. Innymi słowy pełnomocnictwo udzielone przez stronę w postępowaniu administracyjnym może obejmować upoważnienie do prowadzenia wszelkich spraw w imieniu strony lub do prowadzenia poszczególnych spraw albo też ich części bądź tylko niektórych czynności procesowych. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy podzielić stanowisko strony skarżącej, iż pełnomocnictwo udzielone przez "A" Sp. z o.o. Sp.k. w W. S. P. było pełnomocnictwem jedynie do dokonania określonych czynności w imieniu mocodawcy. Z treści tego pełnomocnictwa wynika, że S. P. został umocowany do występowania przed sądami powszechnymi i administracyjnymi oraz do reprezentowania Spółki przed podmiotami gospodarczymi, osobami fizycznymi, wspólnotami mieszkaniowymi i spółdzielniami przy zawieraniu, negocjowaniu, zmienianiu i rozwiązywaniu umów oraz do wypełnienia i złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością w zakresie zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę oraz do złożenia zgłoszenia budowlanego we właściwym organie administracji w związku z prowadzoną przez "A" Sp. z o.o. Sp.k. w W. działalnością gospodarczą. Analiza powyższego musi zatem prowadzić do wniosku, iż Spółka udzieliła pełnomocnika tylko do wypełnienia i złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością w zakresie zgłoszenia robót budowlanych oraz tylko do złożenia zgłoszenia budowlanego we właściwym organie administracji. Wskazanie, iż pełnomocnik uprawniony jest do złożenia zgłoszenia budowlanego we właściwym organie nie może być rozumiane szeroko, jak czynią to organy w niniejszej sprawie. Zawarte w pełnomocnictwie sformułowanie nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. W żadnym razie bowiem nie można rozumieć wymienionego powyżej pełnomocnictwa, jako udzielonego celem załatwienia formalności związanych z inwestycją podlegającą zgłoszeniu. Wyraźnie zamysłem mocodawcy Spółki "A" było umocowanie do konkretnej czynności – czyli tylko i wyłącznie do złożenia zgłoszenia w sprawie. Potwierdza to nadto pełnomocnictwo udzielone pełnomocnikowi spółki – radcy prawnemu w związku ze złożeniem odwołania, gdzie umocowano K. K.- P. "do reprezentowania spółki w sprawie zgłoszenia ...", podczas gdy pełnomocnictwo S P. upoważniało do jedynie do "złożenia zgłoszenia budowlanego ..." Zatem uznając, że było to pełnomocnictwo do dokonania określonych, szczegółowo wymienionych czynności, trzeba podzielić stanowisko zaprezentowane przez stronę skarżącą, iż brak było podstaw do przyjęcia, iż Spółka skutecznie cofnęła złożone w dniu [...] r. zgłoszenie z dnia [...] r. Mając na uwadze powyższe należy też podzielić twierdzenia strony o wadliwym doręczeniu przedmiotowej decyzji. Zasadnie bowiem skarżąca podniosła, że zakres pełnomocnictwa udzielonego S. P. nie uprawniał organu do doręczenia decyzji pełnomocnikowi. Skuteczne doręczenie dokonane w postępowaniu administracyjnym pełnomocnikowi strony może dotyczyć tylko pełnomocnika umocowanego ogólnie, bądź w przypadku pełnomocnictwa do dokonania określonych czynności, gdy dotyczy to czynności w postaci odbioru pism. W przypadku niniejszej sprawy, gdy pełnomocnik uprawniony był do dokonania w imieniu strony enumeratywnie wskazanych czynności, wśród których brak było upoważnienia do odbierania pism, doręczenie dokonane pełnomocnikowi nie można uznać za skuteczne względem strony. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów. Mając powyższe na uwadze zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt. 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r.. poz. 270 ze zm.). Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. O kosztach postępowania sądowego stosownie do jego wyniku orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 tej ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt. c w związku z § 2 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 czerwca 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz (...) (tj. jedn. Dz.U. z 2013 r, poz. 490)