II SA/Gl 556/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi "A" w K. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za wprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 207 (dwieście siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Informacją roczną z dnia [...] r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie ustalił dla "A" w K. opłatę stałą za okres za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. za wprowadzanie do wód innych wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, w wysokości 361 zł . Pismem z dnia [...] r. strona złożyła reklamację odnoszącą się do ustalonej wysokości opłaty stałej za usługi wodne. Zarzuciła brak informacji, czego konkretnie dotyczy opłata i zakwestionowała zasadność jej naliczenia. Podkreśliła, iż zamiast odprowadzania wód pochodzących z odwodnienia gruntów do wód zastosowano wprowadzanie do wód innych wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, a nadto naliczono opłatę za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r., podczas, gdy przepompownia przy ulicy [...] nie została uruchomiona - jest w trakcie budowy. Podkreśliła, że wody oprowadzane przez spółkę to nie wody opadowe i roztopowe (będące skutkiem opadów atmosferycznych) lecz należy je zakwalifikować jako wody z odwadniania gruntów lub obiektów budowlanych. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 5, art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r, poz. 1566) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) określił "A" w K. za okres 1 stycznia 2018 r. – 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 361 złotych, w tym kwotę 361 złotych za wprowadzanie do wód innych wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej. W uzasadnieniu m.in. stwierdzono, iż brak podania numeru pozwolenia wodnoprawnego nie stanowi powodu do uznania reklamacji. Zgodnie z tym pozwoleniem Spółka dostała pozwolenie na wprowadzenie do wód innych wód opadowych lub roztopowych wylotem kanału tłocznego z pompowni nr [...] do potoku [...] w km [...], co zostało skasyfikowane jako usługa wodna, za którą naliczana jest opłata zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 3a ustawy Prawo wodne. Zastosowano odpowiednią stawkę zgodnie z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Stwierdził, iż stan realizacji inwestycji nie jest podstawą do zmiany bądź anulowania naliczonej opłaty stałej za usługi wodne, która jest odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia zasobów wody przez cały rok zgodnie z zapisami obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego. Spółka korzysta z usługi wodnej co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne. Opłata ta wyliczona została zgodnie z art. 271 ust. 4 Prawa wodnego, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50zł, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 1425m³/h, wynoszącego po przeliczeniu 0,39583m³/s. Skargę na powyższą decyzję wniosła "A" w K.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 16 pkt 69 Prawa wodnego, poprzez uznanie, że wody pochodzące z odwodnienia gruntów oraz obiektów budowlanych w rejonie ulicy [...] w K. odprowadzane do cieku K. można zakwalifikować jako wody opadowe lub roztopowe; 2) przepisu art. 271 ust. 4 Prawa wodnego, poprzez naliczenie opłaty stałej za usługi wodne za odprowadzanie do wód innych wód opadowych lub roztopowych za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., podczas gdy pompownia jest jeszcze w fazie budowy, a pompy przepompowni zostały uruchomione w dniu [...] r. 3) przepisu art. 271 ust. 4 Prawa wodnego, poprzez naliczenie opłaty stałej za usługi wodne za odprowadzanie do wód innych wód opadowych lub roztopowych za 365 dni w roku zamiast za 124 dni. oraz naruszenie przepisów art. 7 oraz art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i nierozpatrzenie materiału w sposób wyczerpujący, w szczególności: 1) pominięcie, że rolą urządzeń Skarżącej (związanych z odprowadzeniem wód z rejonu ulicy [...] w K.) jest odwadnianie gruntów oraz obiektów budowlanych oraz że odprowadzane wody stanowią wody pochodzące z odwadniania, a nie wody opadowe, 2) pominięcia momentu uruchomienia pomp. Na tej podstawie Spółka wniosła o uchylenie w całości decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. i zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że w uzasadnieniu decyzji organ nie odniósł w żaden sposób do zarzutu ponoszonego przez kopalnię w reklamacji, dotyczącego przyjęcia niewłaściwego rodzaju usługi wodnej przy określeniu wysokości opłaty Pozwoleniem wodnoprawnym, które mogło być podstawą naliczenia kwestionowanej opłaty - decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. - udzielono pozwolenia na wykonanie urządzeń wodnych - pompowni przy ulicy [...] w K. oraz szczególne korzystanie z wód, tj. odprowadzanie do cieku [...] wód przepompowywanych przez pompownię (zakwalifikowanych jako wody opadowe i roztopowe). Przepompownia przy ulicy [...] została wybudowana w celu przeciwdziałania zawodnieniu gruntów i zalaniu obiektów budowlanych w rejonie obniżeń spowodowanych przez wpływy eksploatacji górniczej. Eksploatacja węgla powodując obniżenia terenu prowadzi do zaburzenia naturalnego spływu wód. Budując przepompownię i pompując za jej pomocą wody kopalnia nie zmieniła ilości i składu wód odpływających z odwadnianego terenu. Celem przepompowni jest jedynie przerzucenie wód przez przeszkodę terenową, jaka powstała w wyniku eksploatacji górniczej. Obowiązująca ustawa wprowadziła nową definicję wód opadowych lub roztopowych. Pod pojęciem tym rozumie się "wody będące skutkiem opadów atmosferycznych". Przepompownia przy ulicy [...] pracuje nie tylko w okresie opadów atmosferycznych i roztopów. Dalej Spółka podniosła, że organ określając przedmiotową opłatę winien uwzględnić, że przepompownia ta jest jeszcze w budowie, stąd opłata stała nie powinna być naliczana za wskazany okres od 1 stycznia 2018 r. Została bowiem uruchomiona dopiero w dniu 23 kwietnia 2018 r. i od tego czasu winna być ustalona opłata. Nadto przy określeniu wysokości należnej opłaty organ winien uwzględnić dane liczbowe zawarte w pozwoleniu wodnoprawnym, gdzie określono maksymalną roczną ilość wód przepompowywanych do cieku [...] - w ilości 86.845,5m³/rok oraz przy pojemności użytkowej zbiornika retencyjnego przepompowni - 484m³. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tjedn. Dz.U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Skarga okazała się zasadna. Wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2018 r., ustawy - Prawo wodne z 2017 r. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, s. 1 – 73 ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275 – 346), zwanej "Ramową Dyrektywą Wodną". W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5, art. 9 ust. 1 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności na zasadzie "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych (Druk nr 1529; Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne). Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 ustawy - Prawo wodne z 20 lipca 2017 r., zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Charakter opłat za usługi wodne, jako danin publicznych, wymaga od organu uwzględnienia tej specyfiki przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania, a w konsekwencji prowadzi do wykładni zawężającej ingerencję w prawa jednostki. W świetle art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego usługi wodne obejmują m. in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych – wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Z kolei w świetle art. 271 ust. 4 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód: 1) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, 2) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast - ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. W informacji rocznej nie ma żadnej wzmianki, w oparciu o jakie pozwolenie wodnoprawne (czy zintegrowane) dokonano nałożenia i obliczenia opłaty. Pomimo złożenia reklamacji, w której kwestionowano fakt i sposób naliczenia opłaty, w dalszym ciągu organ rozpatrując reklamację nie dołączył do akt sprawy przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. W decyzji podano jednak, że ustalając opłatę odniesiono się do pozwolenia wodnoprawnego [...] z dnia [...] r., wydanego przez Starostę [...]. Pozwoliło to, już na etapie postępowania sądowego, na dołączenie tego dokumentu do akt sprawy. Wynika z niego - tj. z pkt IX Warunki wprowadzania wód opadowych lub roztopowych wylotem kanału tłocznego z pompowni nr 1 do potoku [...] w km 2+019,2, że określono następujące ilości wód: Q max h = 1425,00m³/h Q śr d = 349,22 m³/d oraz Q max/rok = 86.846,5m³/rok Przy wyliczeniu należnej opłaty organ przyjął stawkę Q max/h 1,425,00m³/h co dało po przeliczeniu wielkość 0,39583m³/s. Nie odniesiono się jednak do zarzutu z reklamacji, gdzie to kwestionowano prawidłowość naliczenia opłaty oraz podnoszono wadliwe ustalenie stanu faktycznego będącego podstawą rozstrzygnięć. Zgodnie z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502), jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych w formie opłaty stałej wynosi 2,50 zł na dobę za 1 m³/s, za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość wprowadzanych wód opadowych lub roztopowych. Jak z powyższego wynika rozporządzenie przewiduje stawkę jednostkową opłaty za 1 m³/s, a opłata ma wymiar roczny, podczas gdy do jej wyliczenia w tym przypadku nie przyjęto wielkości rocznej. Przyjęto wielkość Q max/h, w żaden sposób nie uzasadniając tego wyboru. W tym miejscu, wobec treści art. 14 ustawy Prawo wodne należy odwołać się do regulacji zawartej w art. 7a Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym: "Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ" Nie odniesiono się też w żaden sposób do zarzutu błędnego zakwalifikowania naliczonej opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych, podczas gdy przedmiotowe wody, w ocenie strony skarżącej, nie stanowią wód będących skutkiem opadów atmosferycznych (zgodnie z art. 16 pkt 69 ustawy Prawo wodne). W ocenie strony skarżącej są to bowiem wody pochodzące z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, pochodzące z przepompowni wybudowanej w celu przeciwdziałania zawodnieniu gruntów i zalaniu obiektów budowlanych w rejonie obniżeń spowodowanych przez wpływy eksploatacji górniczej. Wobec obniżenia terenu spowodowanego eksploatacją węgla, co prowadzi do zaburzenia naturalnego spływu wód, niezbędne jest bowiem przerzucenie wód przez przeszkodę terenową, jaka powstała w wyniku eksploatacji górniczej. Zakwalifikowanie przedmiotowej opłaty - za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych (jak w pozwoleniu wodnoprawnym) czy za odprowadzenie wód pochodzących z odwodnienia gruntów jest natomiast bardzo istotne dla wyliczenia należnej opłaty, gdyż wymienione powyżej rozporządzenie wykonawcze w § 6 i w § 7 przewiduje odrębne stawki za każdą z powyższych usług wodnych. W końcu organ rozstrzygający nie uwzględnił także faktu, iż dopiero w dniu [...] r. pompownia przy ulicy [...] została uruchomiona. Nie wyjaśnił tym samym powodów naliczania przedmiotowej opłaty za cały rok - tj. od dnia 1 stycznia 2018 r.. Powyższe uchybienia stanowią o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 §3 Kodeksu postępowania administracyjnego i stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) i koszty zastępstwa procesowego (w kwocie 107 zł wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 cytowanej ustawy z uwzględnieniem rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. Należy dokładnie odnieść się do wszystkich argumentów reklamacji i zebrać wszelkie niezbędne dokumenty w aktach sprawy, pozwalające na weryfikację rozstrzygnięcia, nie tylko przez Sąd, ale i samą stronę.