II SA/Gl 556/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant specjalista Ewa Bojarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2021 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną m.in. na podstawie 20 ust. 3 w związku z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej w skrócie "u.ś.r.") odmówił A.K. (zwanej dalej "stroną" lub "skarżącą") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym J.P. (babcią strony). W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że babcia strony skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności lecz znaczny stopnień niepełnosprawność istnieje od [...] września 2020 r. tj. od 86-go roku życia, natomiast daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, zatem nie zostały spełnione wymogi, wynikające z art. 17 ust. 1b u.ś.r., dotyczące daty powstania niepełnosprawności. Ponadto organ wskazał, że strona nie pracuje, nie jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna, nie pobiera emerytury ani renty. Strona nie zgodziła się z decyzją organu I instancji i, wyrażając niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia, wniosła od niej odwołanie. Zaakcentowała w nim, że jest jedyną osobą zajmującą się babcią oraz pomaga jej we wszystkich czynnościach życiowych. Wyjaśniła ponadto, że babcia jest wdową, ma czwórkę dzieci, które mieszkają daleko, dwoje z nich nie może zrezygnować z zatrudnienia, a dwoje jest ciężko chorych. Wskazała też, że w przeszłości to babcia zajmowała się jej wychowaniem, gdyż matka skarżącej wyjechała za granicę, gdzie nadal przebywa. Odwołanie nie przyniosło jednak oczekiwanego przez stronę skutku, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium nakreśliło najpierw przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczyło art. 17 ust. 1 u.ś.r. Odnosząc się do daty powstania niepełnosprawności u babci strony, jako powodu odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, Kolegium przywołało wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 i, posiłkując się stanowiskami wyrażonymi w orzecznictwie sądów administracyjnych, stwierdziło, że kryterium momentu powstania niepełnosprawności nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast jako przyczynę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia Kolegium wskazało, że babcia strony posiada czwórkę dzieci, a z akt sprawy nie wynika, aby którekolwiek z nich legitymowało się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a zatem w ich przypadku nie ma przesłanek uniemożliwiających sprawowanie opieki nad matką. Kolegium zauważyło przy tym, że zgodnie z art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego na stronie jako wnuczce ciąży wobec niepełnosprawnej babci obowiązek alimentacyjny, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Obowiązek ten jednak obciąża ją w dalszej kolejności. W tej sytuacji strona jest w stosunku do babci osoba inną niż spokrewniona w pierwszym stopniu. Zgodnie zatem z art. 17 ust. 1a u.ś.r. wnioskowane świadczenie przysługiwałoby skarżącej gdy spełnione zostałyby wszystkie wymienione w tej normie prawnej warunki. Strona nie zgodziła się z powyższą decyzją i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Podniosła, że żadne z dzieci niepełnosprawnej nie może się nią zająć. Pierwszy syn mieszka w odległości prawie 300 km, drugi syn jest na rencie powypadkowej i sam potrzebuje pomocy swojej żony w podstawowych czynnościach życiowych, zatem legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, trzecia córka mieszka [...], jest po ciężkim wylewie i ma rozrusznik serca, zaś czwarta córka – matka skarżącej – jest zdrowa, ale również nie może zająć się babcią ponieważ mieszka w [...]. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca przytoczyła obszerne cytaty z wybranych orzeczeń sądów administracyjnych, zmierzając do wykazania, że w jej sprawie organy dokonały nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, powtarzając argumentację w istocie tożsamą z argumentami przedstawionymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325, ze zm. ) dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o przedstawione powyżej kryteria wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu I instancji podlega uchyleniu. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Kolegium, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, odmawiającą skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: t.j. Dz.U. 2020 r., poz. 111 ze zm.), w skrócie "u.ś.r.". Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust.1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Literalne brzmienie art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 2 u.ś.r. wskazuje, że osoby inne niż spokrewnione w stopniu pierwszym z osobą wymagającą opieki mogą uzyskać świadczenie pielęgnacyjne wówczas, kiedy nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na literalnym brzmieniu tego przepisu oparło się Kolegium, wydając zaskarżoną decyzję. Stanowisko Kolegium koresponduje z poglądem reprezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, wedle którego wykładnia językowa przepisu art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Stanowiska Kolegium podzielić jednak nie można. Jakkolwiek w judykaturze i w doktrynie prymat wykładni językowej przepisów prawa nie budzi wątpliwości. To jednak równocześnie podnosi się, że granice wykładni językowej nie mają charakteru bezwzględnego. Jeżeli więc wyniku wykładni językowej nie da się zaakceptować ze względu na konsekwencje o charakterze systemowym i sprzeczność z wartościami konstytucyjnymi, to wówczas należy się posiłkować innymi metodami wykładni, np. wykładnią funkcjonalną i celowościową (zob. wyrok TK z 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 25/99, OTK 2000, nr 5, poz. 141, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 194/07 z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 722/2009). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2831/19 formalistyczna (językowa) wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych może w określonych okolicznościach sprawy doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej sprawować faktyczną opiekę nad niepełnosprawnym, co z kolei nie da się pogodzić z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje za własne powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaakcentowania przy tym wymaga, że przy wykładni art.17 ust.1 pkt 4 u.ś.r. i ust. 1a pkt 2 należy uwzględnić cel regulacji, jakim jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1670/14). Kierując się zaś tak oznaczonym celem świadczenia pielęgnacyjnego należy dopuścić możliwość jego przyznania także wtedy, gdy stwierdzone zostaną obiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą jej wymagającą. W przypadku stwierdzenia takich obiektywnych przeszkód u osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, do świadczenia pielęgnacyjnego uprawnioną będzie osoba z dalszym stopniem pokrewieństwa (o ile spełni pozostałe przesłanki warunkujące przyznanie tego świadczenia) i to pomimo, że osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podzielić przy tym należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1115/19 oraz z dnia 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2831/19, zgodnie z którym, pozbawienie krewnych dalszego stopnia świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy z udokumentowanych i obiektywnych powodów opieki takiej nie mogą sprawować osoby bliżej spokrewnione, nawet jeśli nie mają ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności, naruszałoby konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust.1 Konstytucji RP), a także zasadę sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji RP). Mając na względzie dotychczasowe rozważania stwierdzić zatem należy, że w realiach rozpoznawanej sprawy za przekroczeniem granic wykładni językowej przemawia silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. Tymczasem Kolegium ograniczyło się wyłącznie do ustalenia wymogu formalnego. Stwierdziwszy zaś, że o świadczenie z tytułu opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym osobą ubiega się wnuczka, a dzieci osoby niepełnosprawnej nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, organ odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W konsekwencji w realiach rozpoznawanej sprawy nie ustalono z jakich powodów dzieci niepełnosprawnej nie sprawują nad nią opieki. Co prawda sama skarżąca podjęła próbę wyjaśnienia tego stanu rzeczy, wskazując w odwołaniu, że dzieci niepełnosprawnej "mieszkają daleko, dwoje z nich nie może zrezygnować z zatrudnienia a dwoje jest ciężko chorych". Jednak Kolegium nie odniosło się wprost do tych twierdzeń, ponadto z akt sprawy nie wynika, aby przeprowadzono jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające w tym zakresie. Tymczasem w sytuacji, w której niepełnosprawna posiada dzieci koniecznym było ustalenie, z jakich powodów nie sprawują one opieki nad matką oraz dokonanie oceny, czy zachodzą po ich stronie obiektywne przyczyny uniemożliwiające sprawowanie takiej opieki. Należy przy tym zaakcentować, że sam fakt zamieszkiwania poza granicami kraju, czy w znacznej odległości nie zwalnia z obowiązku sprawowania opieki nad niepełnosprawnym rodzicem. W kontekście zaś wyznaczania kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, nie przenosi automatycznie uprawnienia na zstępnych spokrewnionych w dalszym stopniu. Jednak obowiązkiem organów jest wykluczenie, że po stronie dzieci niepełnosprawnej zachodzą obiektywne przeszkody do sprawowania opieki lub sfinansowania sprawowania takiej opieki przez inne osoby. Chodzi o takie sytuacje życiowe, gdy ze względu na stan zdrowia, sytuację rodzinną lub obowiązki zawodowe osoba przebywająca za granicą lub w znacznej odległości nie może zająć się bezpośrednio opieką nad niepełnosprawnym rodzicem, a jednocześnie nie ma możliwości sfinansowania kosztów takiej opieki przez zaangażowaną w tym celu osobę. Powyższe okoliczności nie zostały w ogóle wyjaśnione w ramach dotychczasowego postępowania administracyjnego, gdyż organ I instancji skoncentrował się wyłącznie na dacie powstania niepełnosprawności i na tej podstawie w sposób nieuprawniony (co słusznie dostrzegło Kolegium) odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Z kolei Kolegium ograniczyło się wyłącznie do stwierdzenia, że żadne z dzieci niepełnosprawnej nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Brak wyjaśnienia powyższych okoliczności skutkuje tym, że naruszone zostały reguły postępowania administracyjnego wynikające z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Naruszenie wskazanych tutaj przepisów postępowania, zdaniem Sądu, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto Kolegium naruszyło art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 2 u.ś.r. poprzez taką wykładnię tych przepisów, która ograniczając się jedynie do literalnego ich brzmienia, doprowadziła do oparcia rozstrzygnięcia wyłącznie o przesłankę braku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności u dzieci osoby niepełnosprawnej. W następstwie tej błędnej wykładni przedwcześnie, bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności, odmówiono skarżącej przyznania wnioskowanego przez nią świadczenia. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań. Wskazać przy tym należy, że w ramach ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji zobowiązany będzie do wyjaśnienia podniesionych w niniejszym uzasadnieniu okoliczności dotyczących możliwości realnego sprawowania opieki przez osoby zobowiązane w pierwszej kolejności, a nie tylko do ograniczenia się do aspektów formalnych (dotyczących zwłaszcza braku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności), a następnie do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. W celu poczynienia powyższych ustaleń organ I instancji zwróci się najpierw do skarżącej o uzupełnienie wyjaśnień, dotyczących okoliczności wskazanych w powyższych rozważaniach oraz o przedłożenie dowodów na ich poparcie. W szczególności koniecznym jest przedstawienie dowodów, z których wynikać będzie, że ze względu na stan zdrowia dzieci niepełnosprawnej nie mogą one sprawować opieki nad matką, a w przypadku tych dzieci niepełnosprawnej, które ze względu na odległe zamieszkiwanie nie sprawują nad nią opieki – dowodów dotyczących ich sytuacji dochodowej, z których wynikać będzie, że nie są oni w stanie sfinansować takiej opieki (choćby poprzez zaangażowanie w tym celu skarżącej). Inicjatywę dowodową powinna również wykazać sama skarżąca. W sytuacji, gdy w realiach rozpoznawanej sprawy kluczowe znaczenie ma kwestia, czy po stronie każdego z czworga dzieci niepełnosprawnej występują obiektywne przeszkody do zapewniania opieki matce lub do sfinansowania takiej opieki, wykazanie istnienia takich przeszkód ( i to w odniesieniu do wszystkich dzieci osoby niepełnosprawnej) jest przede wszystkim zadaniem strony skarżącej, która nie może poprzestawać w tym zakresie wyłącznie na składaniu oświadczeń nie popartych jakimikolwiek dowodami.