II SA/Gl 556/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2025 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 11 lutego 2025 r. nr WINB-WOA.7721.237.2024.AT w przedmiocie rozbiórki części obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia 27 maja 2024 r. nr [...], 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 27 maja 2024 roku, nr [...] , działając na podstawie art. 48 ust. 1 i in. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 418, dalej jako: "p.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: PINB) nakazał J. B. (dalej: strona, skarżący, inwestor), jako inwestorowi robót budowlanych oraz właścicielowi działki nr [...] , rozbiórkę rozbudowywanej części sali balowej "[...] ", przynależnej do restauracji "[...] " zlokalizowanej w K. przy ul. [...], realizowanej na działkach nr [...] i [...], oznaczonej na załączniku graficznym. W uzasadnieniu wskazano m. in., że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 7 marca 2018 r. stwierdzono, iż obiekt konstrukcji drewnianej, który pierwotnie był budowany jako wiata, został rozbudowany i praktycznie wszystkie roboty budowlane związane z rozbudową zostały ukończone. Jak wynikało z pisma Starosty R. z 22 stycznia 2017 r. inwestor złożył dokumenty dotyczące obudowy wiaty oraz budowy ściany akustycznej na wymienionych działkach, jednak pozwolenia na budowę nie uzyskał. Oznacza to, że roboty zostały zrealizowane w ramach samowoli budowlanej określonej w art. 48 p.b. Uznano także, że roboty stwierdzone podczas kolejnej kontroli w kwietniu 2018 r. powinny zostać objęte aktualnie prowadzonym postępowaniem administracyjnym. Był to bowiem ten sam przedmiot postępowania. Obie wiaty zostały zrealizowane na podstawie stosownych decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanych przez właściwy organ. Zgodnie ze wskazaniami organu II instancji, zawartymi w postanowieniu 8 lipca 2020 r. przedmiotowa rozbudowa narusza zapis § 5 ust. 2 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w K. Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r., Nr [...], poz. [...] ze zm. – m.p.z.p.). Tym samym nie jest możliwa jej legalizacja w trybie art. 48 p.b. Wobec powyższego PINB powinien orzec nakaz rozbiórki. Odwołanie wniósł przez pełnomocnika inwestor zarzucając naruszenie przepisów materialnych i proceduralnych, poprzez m. in.: 1) błędne przyjęcie, że dostosowanie rozbudowanego obiektu do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w K. z dn. [...] r.) jest niemożliwe z przyczyn obiektywnych, to znaczy brak jest możliwości takiej zmiany jego parametrów, aby odpowiadały one ustaleniom ww. planu, podczas gdy możliwym jest dokonanie stosownych modyfikacji. 2) zaniechanie zbadania treści uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r (opublikowanej w Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r., poz. [...]) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w Gminie K. - Etap I, gdzie dopuszcza się lokalizację budynków zwróconych ścianą bez okien i drzwi w stronę granicy działki: w odległości 1,5 m od granicy, lub bezpośrednio przy tej granicy, z uwzględnieniem pozostałych zapisów planu i przepisów odrębnych, co w konsekwencji skutkowało błędnym założeniem o braku możliwości wszczęcia procedury legalizacyjnej; 3) art. 9 i 10 k.p.a., poprzez to, że organ I Instancji nie zagwarantował odwołującemu przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co uniemożliwiło stronie odniesienie się do zebranego w sprawie materiału dowodowego i in. Decyzją z dnia 11 lutego 2025 r., nr WINB-WOA.7721.237.2024.AT, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W treści uzasadnienia organ II instancji podkreślił m. in., że decyzja organu I instancji była prawidłowa. Uwzględniała stan faktyczny i prawny. Odnosząc do zarzutu, że PINB zaniechał zbadania treści uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w Gminie K. , WINB wskazał, że zgodnie z § 4 pkt 2 "dopuszcza się lokalizację budynków zwróconych ścianą bez okien i drzwi w stronę granicy działki w odległości 1,5 m od granicy, lub bezpośrednio przy tej granicy, z uwzględnieniem pozostałych zapisów planu i przepisów odrębnych." W niniejszej sprawie ściana samowolnej rozbudowy części sali balowej "[...] ", przynależnej do restauracji "[...] ", ma okna, co oznacza, że nie mogła być zbliżona do granicy działki. Rozbudowa części sali balowej została zrealizowana niezgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Strona, działając przez pełnomocnika, złożyła skargę na ww. decyzję, zaskarżając ją w całości. Zarzucono m. in. naruszenie: 1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 7, 8, 77 § 1, 80, 88, 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez brak rozważenia możliwości częściowej rozbiórki przedmiotowego obiektu w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem i zachowania zgodności z aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, przy jednoczesnej legalizacji pozostałej części obiektu, w szczególności biorąc pod uwagę, że wykonanie części robót, polegających na zabudowie luki pomiędzy ścianami obiektu znajdującymi się w granicy działki, zostało stwierdzone dopiero w trakcie drugiej kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji, zaś część robót, których wykonanie stwierdzono w ramach pierwszej kontroli nie dotyczy powstania obiektu, którego ściany miałyby być posadowione w granicy działki; b) art. 7, 8, 77 § 1, 80, 88, 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez zaniechanie dokładnej i pogłębionej analizy zmiany stanu faktycznego w kontekście uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dn. [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która to uchwała dopuszcza możliwość budowy w granicy przy jednoczesnym stwierdzeniu, że ściana budynku powstałego wskutek samowoli znajduje się w granicy działki i posiada okna, podczas gdy okoliczność taka nie wynika z zebranego materiału dowodowego, zaś brak uwzględnienia zmiany planu zagospodarowania przestrzennego skutkował niewłaściwym zastosowaniem art. 48 ust. 2 p.b. i uznaniem, że w niniejszej sprawie nie jest możliwe wszczęcie procedury legalizacyjnej, podczas gdy przesłanka określona w art. 48 ust. 2 p.b. została sformułowana w czasie teraźniejszym, co oznacza, że skutki samowoli należy oceniać w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji; c) art. 7, 8, 77 § 1, 80, 88, 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez brak ustalenia, jaki dokładnie był stan poprzedni budynku, względnie wiat posadowionych zgodnie z przepisami prawa budowlanego, podczas gdy obiekt powstały na podstawie prawomocnych decyzji o pozwoleniu na budowę (z 2010 r. i 2014 r.) po obrysie był zlokalizowany w granicy działki i gdyby przeprowadzić rozbiórkę stosownie do treści zaskarżonej decyzji, to w dalszym ciągu w granicy działki istniałby i funkcjonowałby obiekt wybudowany legalnie, zaś przebieg wiaty w granicy został już uwidoczniony w mapie zasadniczej do decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z dn. 14 października 2014 r.; d) art. 7, 8, 77 § 1, 80, 88, 107 § 1 i 3 k.p.a., polegające na przyjęciu, że roboty budowlane polegające na zabudowie luki pomiędzy istniejącymi fragmentami budynku, których prowadzenie stwierdzono podczas kontroli w dn. 19 kwietnia 2018 r., powinny zostać objęte postępowaniem wcześniej wszczętym w związku z kontrolą przeprowadzoną w dn. 7 marca 2018 r., podczas gdy roboty polegające na zabudowie luki nie były nawet uwzględnione w dokumentacji o wydanie pozwolenia na obudowę wiaty i budowę ściany akustycznej złożonej przez skarżącego; e) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., a to poprzez uznanie, że organ administracyjny niedostatecznie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy i określił konsekwencje prawne stwierdzonej samowoli budowlanej oraz w sposób niepełny wyjaśnił w treści zaskarżonej decyzji przesłanki swojego rozstrzygnięcia, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji nr [...] wydanej przez PINB; 2) przepisów prawa materialnego, a to: a) art. 52 w zw. z art. 48 p.b., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że adresatem decyzji o rozbiórce rozbudowy jw. jest inwestor robót budowlanych (skarżący), podczas gdy nie jest on jednocześnie właścicielem działki nr [...]; b) art. 48 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 p.b., polegające na przyjęciu założenia, że przepisy uniemożliwiają organowi nadzoru budowlanego doprowadzenie do legalizacji samowoli budowlanej, poprzez zastosowanie do jednego obiektu dwóch odrębnych trybów - rozbiórki części przedmiotowego obiektu (art. 48 ust. 1 p.b.) i legalizacji pozostałej części przedmiotowego obiektu (art. 48 ust. 2 i 3 p.b.), co zostało stwierdzone w decyzji organu I instancji i podtrzymane w decyzji organu drugiej instancji, podczas gdy takie stanowisko prowadzi do restrykcyjnej, a nie restytucyjnej wykładni wskazanych przepisów i jest sprzeczne z celem ustawy; c) art. 48 p.b. w zw. z § 4 pkt 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dn. [...]r., poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że ściana budynku usytuowana w granicy działki ma okna i została zrealizowana w ramach przedmiotowej samowoli budowlanej, podczas gdy z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy - rzutu sali weselnej - inwentaryzacji sporządzonej przez mgr inż. B. L. , jak też załącznika graficznego do decyzji nr [...] wydanej przez PINB w dn. 27 maja 2024 r. wynika, że ściana budynku usytuowana w granicy z działką nie posiada okien, a nadto zaznaczony na ww. załączniku granicznym obszar nie obejmuje ściany, która posiada otwory usytuowane pod dachem i będące naświetlami, a jedynie obszar tzw. zabudowanej luki, której to zabudowę stwierdzono podczas kontroli w dn. 19 kwietnia 2018 r.; d) art. 48 ust. 1 p.b., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez nakazanie rozbiórki całej rozbudowy, w sytuacji, gdy doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem możliwe jest poprzez rozebranie części rozbudowy w przypadku niepodzielenia zarzutów wskazanych powyżej; e) art. 48 p.b., poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zrealizowana rozbudowa jest niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego (narusza § 5 ust. 2 pkt. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwalą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dn. [...] r.) ze względu na zbliżenie się ściany do granicy działki i to ścianą z oknami, a w konsekwencji rozbudowa części sali balowej jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy nie poczyniono żadnych ustaleń przy wydawaniu decyzji przez organ I i II instancji, gdzie przebiegała ściana pierwotnie istniejącego budynku oraz czy zawiera okna, w szczególności że z graficznej wersji załącznika do decyzji nr [...] wydanej przez PINB w R. w dn. 27 maja 2024 r. wynika, że już w stanie poprzednim (sprzed samowoli) ściany budynku znajdowały się w granicy działki; f) art. 54 p.b., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedmiotowy przepis dopuszcza ponowne badanie legalności obiektu budowlanego, w sytuacji, gdy inwestor dokonał zawiadomienia PINB o zakończeniu budowy przedmiotowego obiektu, a organ nie wniósł względem niego sprzeciwu, przy czym prawidłowa wykładnia przedmiotowego przepisu prowadzi do wniosku, że skuteczne zawiadomienie PINB o zakończeniu budowy skutkuje brakiem możliwości ponownego sprawdzania obiektu budowlanego pod kątem legalności przez organ nadzoru, w szczególności biorąc po uwagę treść dokumentacji złożonej imieniem skarżącego do organów budowlanych w 2014 r. oraz treść załącznika graficznego do decyzji organu I instancji, z których to wynika, że już wówczas obiekt został zrealizowany w granicy działki, mimo że ówcześnie obowiązujące zapisy m.p.z.p. (uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dn. [...] r.) stały w opozycji do takiego usytuowania. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w treści decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ, z uwagi na datę wszczęcia postępowania, prowadził czynności według przepisów dotychczasowych, obowiązujących przed 19 września 2020 r. (s. 7 decyzji WINB). W myśl art. 3 pkt 6 p.b. ilekroć w ustawie jest mowa o budowie – należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W świetle art. 28 ust. 1 p.b. "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31." Z kolei art. 48 ust. 1 p.b. stanowi (w brzmieniu poprzednim, z uwagi na datę wszczęcia postępowania), że organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W niniejszej sprawie organy ustaliły istnienie samowoli budowlanej. Brak uzyskania pozwolenia na budowę przez inwestora uprawniał PINB do procedowania w oparciu o art. 48 ust. 1 p.b. i nast. Ocena samowoli dokonywana jest zawsze według przepisów Prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze naprawczej (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku z 26 czerwca 2024 r., II SA/Gd 1021/23; wyrok NSA z dnia 19 marca 2024 r., sygn. II OSK 137/23). W przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej, bez prawem wymaganego pozwolenia na budowę, w pierwszej kolejności należy podjąć próbę legalizacji tej samowoli. Dopiero brak możliwości legalizacji skutkować będzie nakazem rozbiórki. Nakaz rozbiórki nie jest więc głównym środkiem naprawczym. Jest najdalej idącą, najbardziej dotkliwą sankcją za naruszenie przepisów prawa budowlanego. Dlatego też wcześniej należy rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez przepisy. Decyzja nakazująca rozbiórkę może być więc podjęta dopiero wtedy, gdy okaże się, iż brak jest prawnych możliwości legalizacji, tj. gdy nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego, który został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Dziwić może sytuacja, że organ wszczął postępowaniu już w 2018 r. i po wielu czynnościach, dopiero w 2024 r., nakazał rozbiórkę rozbudowanej części obiektu, stwierdzając sprzeczność inwestycji z m.p.z.p. Tego rodzaju ustalenia mogły być dokonane już na początkowym etapie postępowania, gdyż nie wymagają szeroko zakrojonego postępowania dowodowego. Co więcej, z pisma PINB do WINB z dnia 4 kwietnia 2019 r. wynikało, że organ I instancji widział możliwość legalizacji samowoli. Pisał, że możliwe jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Jest to o tyle istotne, gdyż art. 48 ust. 2 p.b. (w brzmieniu poprzednim, z uwagi na datę wszczęcia postępowania) dawał możliwość "doprowadzenia obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem". Dopiero gdyby było to niemożliwe, można było stosować środki prawne dalej idące (zgodnie z zasadą proporcjonalności). WINB z kolei w zaskarżonej decyzji pisze m. in. (s. 9): "W przedmiotowej sprawie wypowiedział się ŚWINB. Postanowieniem z dnia 8 lipca 2020 r., znak: (...) uchylił zaskarżone postanowienie nr [...] z dnia 20 marca 2019 r., znak: (...), organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Jak wynika z treści uzasadnienia ww. wyroku: (...)". Trudno dociec o jaki "wyrok" miałoby chodzić, skoro wcześniej przywołano wyrok WSA w Krakowie o innej treści niż cytowana przez WINB. WSA w Krakowie z całą pewnością nie pisałby, że "(...) PINB w R. w sposób prawidłowy ustalił, iż w analizowanej sprawie inwestor (...) samowolnie, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę rozbudował przedmiotowy budynek." Lektura cytatu prowadzi do wniosku, że WINB "wyrokiem", na którym opiera się, czyni zapewne swoje poprzednie postanowienie z dnia 8 lipca 2020 r., w którym uznał m. in., że "(...) PINB w R. winien zastosować art. 48 ust. 1 p.b., poprzez wydanie nakazu rozbiórki." W wyroku WSA w Gliwicach z 29 stycznia 2021 r., sygn. II SA/Gl 1239/20, zastrzegano, że okoliczność w postaci zgodności inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma istotne (zasadnicze) znaczenie dla prowadzenia postępowania zmierzającego do legalizacji samowolnie realizowanego obiektu budowlanego. WINB tymczasem, odnosząc do zarzutu, iż PINB zaniechał zbadania treści uchwały Nr [...] z dnia [...] r., wskazał jedynie, że zgodnie z § 4 pkt 2 ww. rozporządzenia (i tu również nie wiadomo o jakie rozporządzenie chodzi – przyp. Sądu) "(...) dopuszcza się lokalizację budynków zwróconych ścianą bez okien i drzwi w stronę granicy działki w odległości 1,5 m od granicy, lub bezpośrednio przy tej granicy, z uwzględnieniem pozostałych zapisów planu i przepisów odrębnych." W uchwale z dnia [...] r., Nr [...], nie ma takiej jednostki redakcyjnej jak § 4 pkt 2. Można domyślać się, że chodziło o § 4 ust. 1 pkt 2 tej uchwały, a nie o regulacje bliżej niedookreślonego rozporządzenia. WINB poczynił szerokie ustalenia co do przebiegu postępowania, zacytował przepisy, orzecznictwo, swoje poprzednie rozstrzygnięcia, opisał procedurę naprawczą, jednak zaniechał precyzyjnych ustaleń, jaki był zakres prac zrealizowanych legalnie oraz nielegalnie i czy ustalenia PINB są tu prawidłowe. Ustaleń tego rodzaju nie może czynić Sąd, skoro nie poczynił ich organ odwoławczy. Nie jest wykluczone, że w międzyczasie, wskutek długotrwałości prowadzonego postępowania, zrealizowano jeszcze jakieś prace, które mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia. Powtórne oględziny obiektu zostały przeprowadzone 29 kwietnia 2024 r. i wykonano tam 2 niedokładnie opisane fotografie wnętrza budynku, przy czym sam protokół jest dość lakoniczny. Z kolei WINB orzekał wiele miesięcy później. Trudno zatem Sądowi odnieść się do zarzutu skargi, że ściana obiektu budowlanego posadowiona w granicy z działką sąsiednią nie posiada okien. Faktem jest, że w aktach sprawy w tomie I znajduje się rzut obiektu i szkic samowolnie wykonanych prac, na którym to rzucie okna dachowe są zaznaczone, a okna mające być w granicy z działką sąsiednią nie są zaznaczone. Sąd nie ustala stanu faktycznego, a jedynie kontroluje rozstrzygnięcie w kontekście stanu faktycznego i prawnego ustalonego przez organ administracji publicznej (stąd dokumentacja przedłożona przez uczestniczkę postępowania na etapie sądowym nie mogła być podstawą rozstrzygnięcia). Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, dopuszczając się kolejnych uchybień, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 107 § 1 i 3 oraz 138 § 1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Należy ustalić możliwość legalizacji rozbudowanej części obiektu (skoro PINB ją dostrzegał), a jeśli nie będzie to możliwe, uzasadnienia decyzji powinny zawierać szczegółowe i merytoryczne argumenty. Ponieważ postępowanie administracyjne toczyło się długotrwale, stąd stan faktyczny powinien zostać zaktualizowany. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne i prawne. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.