II SA/Gl 557/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie WSA Elżbieta Kaznowska,, WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant ref. Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] r. Nr [...] 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Zawiadomieniem z dnia [...] 2002 r. potraktowanym przez SKO jako decyzja administracyjna Starosta W. poinformował "A" Sp. o.o. z siedzibą w K. /dalej "A"/ o braku podstaw do uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. wydanych przez siebie pięciu ostatecznych decyzji administracyjnych w częściach ustalających m.in. wysokość opłat rocznych z tytułu czasowego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Wspomnianymi decyzjami z dnia [...] r. Nr [...], z dnia [...] r. Nr [...], z dnia [...] r. Nr [...] udzielono zgody wymienionemu wyżej "A" na czasowe wyłączenie z produkcji rolniczej użytków rolnych, a dwoma decyzjami z dnia [...] r. Nr [...] oraz Nr [...] przedłużono zgodę na czasowe wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Decyzje te dotyczyły w sumie kilkudziesięciu działek gruntów dzierżawionych przez "A" od Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G., a zlokalizowanych w obszarze polderu "[...]" obręb K. k.m. [...]. Występując o zmianę wskazanych decyzji "A" podało, że na wniosek Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. – Inspektorat Budowy Zbiornika w R. Starosta W. decyzją z dnia [...] r. zatwierdził gleboznawczą klasyfikację gruntów zajętych pod polder "[...]". Stwierdzono w niej, że obszar polderu objęty eksploatacją kruszyw uległ degradacji i jest rolniczo nieprzydatny, a wobec tego należało zmienić dotychczasową klasyfikację gleboznawczą gruntów na tym obszarze. Przywołaną klasyfikacją zaliczono grunty dzierżawione przez "A" do nieużytków /N/, terenów różnych /Tr/, obszarów eksploatacji kruszyw /K/ oraz wód stojących /Ws/. Wobec powyższego zdaniem "A" grunty, na których prowadzi ono wydobycie kruszywa utraciły swój rolniczy charakter i brak jest podstaw do dalszego ponoszenia opłat z tytułu ich wyłączenia z produkcji rolniczej. Działający z upoważnienia Starosty W. Naczelnik Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami uzasadniając w wymienionym wyżej "zawiadomieniu" swoje stanowisko podał, że w dniu wydania decyzji o czasowym wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej zgodnie z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów stanowiły one użytki rolne kl. II i III. Zatem wyłączenie takie było konieczne w świetle przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz. U. nr 16, poz. 78 ze zm./. "A" nie zgodziło się ze stanowiskiem Starosty i odwołało się od niego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. W odwołaniu domagało się merytorycznego rozpatrzenia złożonego wniosku wskazując, że stanowisko Starosty powinno zostać wyrażone w formie decyzji administracyjnej zawierającej elementy wymienione w art. 107 k.p.a. W tej kwestii odwołujący się podmiot wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 1981 r. sygn. akt SA 1163/81 /OSP z 1982 r. nr 9, poz. 169/. Zgodnie z zawartą w tym wyroku tezą pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz osoby reprezentującej organ administracji. W dalszej części odwołania podniesiono przytoczone już argumenty przemawiające za przyjęciem stanowiska, iż skoro w świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochronie podlegają grunty określone w ewidencji jako użytki rolne to pozbawienie tych gruntów waloru pozwalającego je zaliczyć do użytków rolnych powoduje także nieaktualność dotychczasowych decyzji o ich wyłączeniu z produkcji rolniczej. Decyzją z dnia [...] r. SKO w K. działając w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium zaakceptowało stanowisko odwołującego się dotyczące zakwalifikowania opisanego "zawiadomienia" jako decyzji administracyjnej. W dalszej części uzasadnienia wskazało, że wniosek "A" organ I instancji winien potraktować jako wniosek o wygaszenie w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wydanych wcześniej pięciu decyzji zezwalających na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej z uwagi na ich bezprzedmiotowość. SKO wyraziło też pogląd, że dokonana decyzją Starosty zmiana gleboznawczej klasyfikacji gruntów pociągnęła za sobą nie tylko brak podstaw do ponoszenia opłat z tytułu wyłączenia objętych nią gruntów, ale też pozostawania w obrocie prawnym decyzji o wyłączeniu tych gruntów z produkcji rolniczej z uwagi na ich bezprzedmiotowość. Kierując się opisanym rozstrzygnięciem Starosta W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wygasił w całości pięć swoich wyżej opisanych decyzji zezwalających "A" na czasowe wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. W następstwie tego "A" wystąpiło do Marszałka Województwa [...] o zwrot wraz z odsetkami uiszczonych przez "A" opłat, które zostały nałożone wygaszonymi decyzjami. W związku ze zgłoszonym roszczeniem Wicemarszałek Województwa [...] wystąpił do SKO w K. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] r., a także o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] r. oraz decyzji tego organu z dnia [...] r. zatwierdzającej zmianę gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Pismem z dnia [...] 2004 r. Kolegium poinformowało "A" o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] r. i po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. stwierdziło nieważność własnej decyzji z dnia [...] r. nr [...] uchylającej – uznane za decyzję – zawiadomienie Starosty W. z dnia [...] r. nr [...] i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną w wyniku rozpatrzenia wniosku "A" o ponowne rozpoznanie sprawy, orzekło o utrzymaniu w mocy tej decyzji. Uzasadniając pierwszą z wymienionych decyzji Kolegium podało, że decyzja z dnia [...] r. rażąco naruszała prawo z uwagi na motywy zawarte w jej uzasadnieniu, a w szczególności stwierdzenie, że zatwierdzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów eliminuje obowiązek ponoszenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia objętych nią gruntów z produkcji rolniczej. Tymczasem wspomniana klasyfikacja stwierdza jedynie klasę gruntu i nie może stanowić podstawy prawnej wygaszenia ustalonych wcześniej opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Oczywistym jest, stwierdziło dalej Kolegium, że wydobycie kopalin zawsze powoduje pogorszenie stanu gruntu, który powinien zostać przywrócony przez dokonanie jego rekultywacji. W uzasadnieniu drugiej z przywołanych decyzji Kolegium dodatkowo podało, że w swojej decyzji z dnia [...] r. nie uwzględniło brzmienia art. 12 ust. 1 i art. 20 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 3 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, co czyni zasadnym stwierdzenie nieważności tej decyzji. W skardze do sądu administracyjnego "A" zakwestionowało zasadność tego rozstrzygnięcia wskazując, że decyzja SKO z dnia [...] r. wywołała nieodwracalny skutek prawny w postaci decyzji Starosty W. z dnia [...] r. wygaszającej wcześniejsze decyzje tego organu, którymi zezwolono "A" na czasowe wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Skarżące "A" podważyło także poprawność oparcia zaskarżonej decyzji na przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzucając jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie w sprawie. W dalszej części uzasadnienia skargi "A" podniosło argumenty nie odnoszące się bezpośrednio do przedmiotu rozstrzygnięcia wskazując m.in. na brak podstaw prawnych do kwestionowania zgodności z prawem rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Starosty z dnia [...] r. zwłaszcza w kontekście przeznaczenia eksploatowanych przez nią terenów pod budowę polderu przeciwpowodziowego. Pismem z dnia [...] 2004 r. "A" uzupełniło swoją skargę zarzucając wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej samorządowego kolegium odwoławczego do rozpoznania przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów o właściwości Kolegium wskazało na jego bezzasadność. Przywołując przepisy art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. z 2001 r. nr 79, poz. 858 ze zm./ oraz art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm./ wskazało, że ustanawiają one zasadę domniemania właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości starosty, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Co się tyczy zarzutów dotyczących treści zaskarżonej decyzji SKO wskazało, że bezsporne jest, iż grunty wyłączone z produkcji rolniczej były gruntami o wysokiej klasie bonitacyjnej i jako takie w chwili podejmowania decyzji o ich przeznaczeniu na cele nierolnicze podlegały ochronie prawnej przewidzianej przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W świetle tych przepisów grunt rolny czasowo wyłączony z produkcji rolniczej nie przestaje być gruntem rolnym, a na czas wyłączenia jest jedynie użytkowany nierolniczo. Z art. 2 ust. 1 pkt 7 tej ustawy wynika także, że grunty pod urządzeniami przeciwpowodziowymi nie przestają być gruntami rolnymi. Kolegium wskazało też, że zmiana gleboznawczej klasyfikacji dokonana już po wyłączeniu gruntów objętych ochroną nie może powodować wygaszenia opłat ustalonych wcześniej wydaną decyzją. Oczywistym jest także, że wydobycie kopalin zawsze powoduje pogorszenie stanu gruntu i powinien on zostać przywrócony poprzez dokonanie rekultywacji. Wreszcie SKO podtrzymało także swoje stanowisko o wydaniu decyzji z dnia [...] r. z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracji zważył, co następuje: Skarga jest zasadna Sąd stwierdził bowiem, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu zostały wydane z naruszeniem prawa i z tego powodu nie mogą pozostawać w obiegu prawnym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ustalonej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznej i z tych względów stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy zostanie bezspornie ustalone wystąpienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 k.p.a. W kontrolowanej sprawie Kolegium stwierdziło, że decyzja tego organu z dnia [...] r. rażąco narusza prawo, a to art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co wyczerpuje przesłankę zawartą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do tego stanowiska należy w ślad za J.Borkowskim stwierdzić, że "naruszenie prawa jest kwalifikowane jako "rażące", gdy samo w sobie ma taki charakter, jest tak głęboko niezgodne ze stosowaniem prawa obowiązującego, że stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych" /por. J.Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 16 lipca 2003 r. sygn. akt IV SA 4263/01, OSP z 2004 r. nr 9, poz. 113, s. 481/. Zatem, aby ocenić, czy opisaną kasatoryjną decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. – nie można pominąć zagadnienia – niezależnie od oczywistych uchybień zawartych w uzasadnieniu tej decyzji – czy zawarte w niej rozstrzygnięcie odpowiada prawu. W opinii Sądu decyzja SKO w K. z dnia [...] r. nie naruszała prawa w rażącym stopniu, a zatem brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zaskarżone przez "A" rozstrzygnięcie Starosty wydane w formie "zawiadomienia" dotknięte było wadami prawnymi, które nie mogły zostać usunięte w postępowaniu odwoławczym. W szczególności już tylko rażące naruszenie norm prawa procesowego przez organ I instancji /brak jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego/ musiało skutkować rozstrzygnięciem podjętym w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. W tym miejscu należy też przypomnieć podzielaną przez skład Sądu tezę zawartą w wyroku NSA z dnia 18 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA 1506/00 /LEX 81968/, zgodnie z którą w przeciwieństwie do wznowienia – instytucja stwierdzenia nieważności nie ma na celu usuwania wad postępowania administracyjnego, lecz służy wyłącznie usuwaniu z obrotu prawnego wadliwego rozstrzygnięcia. Wobec powyższego w kontrolowanym postępowaniu brak było podstaw do jego wszczęcia i stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji tylko z uwagi na zawarte w jej uzasadnieniu zalecenia co do dalszego prowadzenia sprawy, a w szczególności poglądu o braku podstaw prawnych do dalszego ponoszenia przez "A" opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Zgodnie z przepisem art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji może bowiem wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jednocześnie jednak przypomnieć należy, iż zgodnie z konsekwentnie prezentowaną w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadą organ odwoławczy nie może ingerować w czynności postępowania organu I instancji. Narzucenie temu organowi w decyzji kasatoryjnej sposobu rozstrzygnięcia sprawy sprowadza bowiem postępowania administracyjne faktycznie do jednej instancji i pozbawia organ I instancji samodzielności nieodzownej w postępowaniu administracyjnym /por. wyroki NSA: z 12 lutego 1985 r. sygn. akt II SA 1811/84, OSNA z 1985 r. nr 1, poz. 7 i z dnia 14 września 1998 r. sygn. akt IV SA 1679/96, LEX 43790/. Nie mogło tym samym stanowić wystarczającej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji zawarte w jej uzasadnieniu zalecenie nakazujące Staroście wydanie w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzji stwierdzających wygaśnięcie orzeczeń tego organu zezwalających na czasowe wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, skoro zalecenie to i pogląd prawny, w oparciu o który zostało ono sformułowane nie były wiążące dla organu I instancji. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. W tej kwestii Sąd w całości podzielił stanowisko SKO zawarte w odpowiedzi na skargę. Ponownie rozpatrując sprawę SKO w K. w oparciu o art. 105 § 1 w związku z art. 158 § 1 k.p.a. umorzy wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia [...] r. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzeczono jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd nie rozstrzygał z braku stosownego wniosku skarżącego "A".