II SA/Gl 557/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2010 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. z dnia [...] r. nr [...] oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę 287 ( dwieście osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Aktem notarialnym Rep. [...]zawartym w dniu [...]r. R. W. sprzedała działkę nr [1] o pow. 00.1227 ha, położoną w M. przy ul. K. W związku z tym w [...]r. Burmistrz M. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty. Następnie decyzją z dnia [...]r. nr [...] Burmistrz M. ustalił opłatę jednorazową z tytułu zbycia działki nr [1] w kwocie [...]zł. Jednakże wskutek odwołania R. W. decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło o uchyleniu powyższej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz M. decyzją z dnia [...]r. nr [...] ustalił dla R. W. opłatę jednorazową w kwocie [...]zł. Jako podstawę prawną decyzji powołano przepisy art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz uchwałę Rady Miejskiej M. nr [...] z dnia [...]r. (Dz. Urzęd. Woj. [...]. Nr 64, poz. 1667 z dnia [...]r.). W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że zbyta w dniu [...]r. działka nr [1] zgodnie z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta M., zatwierdzonym uchwałą RM w M. nr [...]z dnia [...]r., którego ważność upłynęła z dniem 31 grudnia 2003 r., położona była w jednostkach: - [...] – tereny ogrodnicze. Projektowane ogrodnictwo szklarniowe (1172 m2 z ogólnej powierzchni), - [...]– teren istniejącego odcinka drogi głównej tranzytowej. Szerokość w liniach rozgraniczających 45 m (55 m2 z ogólnej powierzchni). Po uchwaleniu wyżej powołanej nowego planu miejscowego, działka położona jest w jednostkach: [...]– tereny mieszkaniowo-usługowe (brutto) o niskiej intensywności zabudowy (1172 m2) - [...]– odcinek drogi głównej DK 44. Szerokość w liniach rozgraniczających 45 m (55 m2). Gdy idzie o wyliczenie wysokości opłaty planistycznej, organ I instancji wskazał, że przed uchwaleniem obecnie obowiązującego planu, działka wykorzystywana była jako ogród drzew owocowych, stanowiąc użytek rolny. Wartość działki wg faktycznego sposobu użytkowania zgodnie z wyceną rzeczoznawcy majątkowego wg cen z daty zbycia wynosiła [...]zł (1227 m2 x 21,11 zł). Natomiast po uchwaleniu planu miejscowego, wartość działki jako przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniowo-usługową i pod drogi wyniosła [...]zł (1227 m2 x 50,25 zł). Uwzględniono przy tym niekorzystne położenie działki, lokalizację rury przesyłowej gazu, brak uzbrojenia oraz utrudniony dojazd (dojazd pośredni, droga polna, nieutwardzona). Zatem wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego wyniósł [...] zł, co przy zastosowaniu 20 % stawki, daje kwotę [...]zł tytułem jednorazowej opłaty. W odwołaniu od decyzji R. W. zarzuciła dowolność wyceny rzeczoznawcy majątkowego, bowiem jej zdaniem zbyta działka winna być wyceniona jako tereny ogrodnicze, a nie użytki rolne. Odwołująca się wskazała też, że nie było przerwy w obowiązywaniu planów dla tego terenu z uwagi na przyjęcie w 2001 r. studium. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, podzielając jego ustalenia faktyczne i pogląd prawny co do spełnienia przesłanek ustawowych naliczenia opłaty planistycznej. Zdaniem Kolegium, w okresie od [...]r. do [...]r. na przedmiotowym terenie nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, jako że studium nie jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z oświadczeniem strony, zbyta działka wykorzystywana była jako użytki rolne, na których głównie znajdowały się drzewa owocowe. Organ II instancji wskazał też, że odwołującej się zapewniono możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym. W konsekwencji, odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego R. W. ponowiła zarzuty co do dowolności wyceny wartości działki i nieuwzględnienia faktu, że posadziła na niej drzewa owocowe z powodu trudności w przekwalifikowaniu na tereny budowlane. Skarżąca podniosła, że na działce posadowiono rury gazowe i linię napowietrzną. Brak też było dojazdu do niej. Stąd też jej zdaniem obciążenie ją "karą" w kwocie [...]zł z tytułu jej sprzedaży, jest nieusprawiedliwione. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wskazanych w motywach zaskarżonej decyzji, wyjaśniając że rzeczoznawca majątkowy uwzględnił faktyczny sposób użytkowania nieruchomości jako sad oraz fakt niekorzystnego położenia działki (uciążliwość drogi [...]), a także lokalizację rury przesyłowej gazu, brak uzbrojenia oraz utrudniony dojazd. W toku rozprawy sądowej skarżąca podała, że przed zbyciem działki wycięła znajdujące się na niej drzewa owocowe, stąd też nie wiadomo, na jakiej podstawie rzeczoznawca przyjął faktyczne wykorzystywanie nieruchomości. Nadto, skarżąca wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek aczkolwiek z innych względów niż w niej zawartych. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie opłaty jednorazowej stanowił przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Tymczasem wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt P 58/08, przepis w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo, jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, został uznany za niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Powyższy wyrok TK został ogłoszony w Dz. U. Nr 24, poz. 124 z dnia 15 lutego 2010 r. i z mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji, ma walor powszechnie obowiązujący. Z kolei w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stwierdzenie naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, stanowi podstawę uchylenia decyzji, zaś taką przesłanką wznowieniową przewiduje art. 145a kpa, stanowiący o przypadku orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, gdy na jego podstawie została wydana decyzja. Aczkolwiek wyrok TK co do niekonstytucyjności przepisu art. 37 ust. 1 cyt. ustawy, zapadł po wydaniu decyzji przez organ I instancji, to jednak w sytuacji wniesienia odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego, skład orzekający zobligowany był do uwzględnienia zmiany stanu prawnego, wynikającej z utraty mocy przepisu w określonym przez Trybunał zakresie. Nadto przepis ten utracił już moc w dacie orzekania przez organ odwoławczy. Stąd też w niniejszej sprawie zachodziła podstawa do uchylenia decyzji organu obydwu instancji z powodu stwierdzenia przesłanki wznowieniowej z art. 145a ust. 1 kpa. Jak bowiem wynika z akt postępowania administracyjnego i motywów organów obydwu instancji, część zbytej działki nr [1] o powierzchni 55 m2, zarówno w poprzednio obowiązującym planie miejscowym, który utracił moc z dniem [...]r., jak i w aktualnie obowiązującym na tym terenie planie, stanowi odcinek drogi głównej. Stąd też mimo braku ciągłości planów, jej przeznaczenie nie uległo zmianie. W świetle przywołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, bez znaczenia jest w takim wypadku faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości, bowiem w takim przypadku brak podstawy prawnej do naliczenia opłaty planistycznej w razie zbycia nieruchomości. Z tych też względów decyzja organów obydwu instancji jako dotknięte wadą wznowieniową z art. 145a kpa, nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto na przepisie art. 152 tej ustawy. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 257 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącej po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 ustawy. Skład orzekający nie podzielił natomiast pozostałych zarzutów skargi. Spełnione zostały bowiem materialnoprawne przesłanki ustalenia opłaty jednorazowej co do pozostałej części działki nr [1] o pow. 1172 m2. Przeznaczenie tej części nieruchomości w obydwu planach nie było bowiem takie samo. Poprzednio teren ten przeznaczony był pod ogrodnictwo, zaś obecnie stanowi tereny mieszkaniowo-usługowe. Z uwagi na przerwę w obowiązywaniu planów, miarodajny jest zatem faktyczny sposób użytkowania tej części działki oraz przeznaczenie w aktualnie obowiązującym planie. W świetle wyceny rzeczoznawcy majątkowego, nie budzi wątpliwości, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości, bowiem wyższe są ceny gruntów przeznaczonych pod zabudowę niż terenów wykorzystywanych ogrodniczo. Zapisy studium dla tego terenu są zaś bez znaczenia dla szacowania nieruchomości. Brak też podstaw do podważenia wyceny rzeczoznawcy majątkowego K. M. z dnia [...]r. z punktu widzenia wyboru metody szacowania i ustalenia co do faktycznego sposobu wykorzystania działki przed uchwaleniem nowego planu miejscowego. Określenie wartości nieruchomości nastąpiło przy zastosowaniu podejścia porównawczego poprzez porównanie cen transakcyjnych nieruchomości o cechach zbliżonych lub podobnych do nieruchomości szacowanej, które znajdowały się w obrocie na lokalnym rynku nieruchomości – metodą korygowania ceny średniej, uwzględniającą różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. I tak, ze względu na stabilizację cen w okresie [...], rzeczoznawca analizował ceny 12 działek z terenu M. przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe o pow. od 1050 m2 do 1415 m2. Wyliczoną cenę średnią [...]zł/m2, biegły skorygował następnie przy uwzględnieniu cech zbytej działki z uwagi na jej położenie w strefie preferencyjnej, mało korzystne otoczenie, brak uzbrojenia i utrudniony dojazd (wartość współczynnika korygującego – 0,5872). Skorygowaną cechę średnią (62,81 zł), obniżono następnie o współczynnik 0,8 z powodu lokalizacji rury przesyłowej gazu, co ostatecznie stanowiło podstawę przyjęcia wartości zbytej działki przeznaczonej pod budownictwo wg ceny [...]zł/m2. Gdy zaś idzie o wycenę nieruchomości o funkcji rolniczej, rzeczoznawca objął analizą 12 transakcji użytkami rolnymi z rozszerzonego rynku lokalnego, obliczając cenę średnią [...]zł/m2, którą następnie skorygował z uwagi na dobrą lokalizację, przeciętną kulturę rolną i utrudniony dojazd (wartość współczynnika korygującego 0,986631). Wreszcie, cenę rynkową działki skorygowano współczynnikiem 1,2 z uwagi na istniejący drzewostan owocowy, co dało cenę [...]zł/m2. Dla ustalenia opłaty jednorazowej miarodajny jest bowiem faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości w dacie wejścia w życie planu miejscowego, a nie w dacie jej zbycia (art. 37 ust. 1 ustawy). Zatem wbrew twierdzeniom skargi, rzeczoznawca majątkowy uwzględnił wszelkie cechy nieruchomości, na które wskazała skarżąca w toku postępowania administracyjnego. Wreszcie, wskazać przyjdzie, że zbywając działkę za cenę [...]zł, skarżąca uzyskała kwotę ok. [...] zł/m2, a więc znacznie wyższą od przyjętej na użytek opłaty planistycznej kwoty [...]zł/m2. Podniesione przez skarżącą zarzuty co do dowolności operatu szacunkowego należy zatem uznać za nieuzasadnione. Wreszcie, wskazać przyjdzie, że pobranie opłaty planistycznej jest obligatoryjne w razie wystąpienia przesłanek z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednak działając z urzędu sąd administracyjny zobligowany był do uwzględnienia skargi wobec ustalenia opłaty planistycznej od całej działki nr 581/212, podczas gdy jej część o pow. 55 m2 nie podlegała opłacie w świetle przywołanej wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien zatem określić wysokość opłaty jednorazowej jedynie od tej części zbytej działki, która w obecnie obowiązującym planie miejscowym przeznaczona jest pod budownictwo, a faktycznie stanowiła sad przed uchwaleniem planu.