II SA/Gl 557/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi L.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Prezydent Miasta S. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie o poddasze użytkowe, a także rozbudowie o wiatrołap oraz garaż na samochód osobowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr 1, obręb [...], położonej w S. przy ul. [...]. Opisane orzeczenie organ wydał w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku J. i Z. C.. W podstawie prawnej decyzji Prezydent Miasta S. wskazał art. 60, art. 61, art. 59 ust. 1, art. 54 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej u. p. z. p.) oraz art. 104 k.p.a. W sentencji decyzji ustalono warunki i wymagania z zakresu ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w postaci: - nieprzekraczalnej linii zabudowy na przedłużeniu elewacji frontowej budynku realizowanego na działce nr 2 oraz równoległą do linii budynku przy ul. [...], - maksymalnej powierzchni zabudowy (istniejącej i projektowanej) - 36 %, - powierzchni biologicznie czynnej – 40 m%, - szerokości elewacji frontowej 13 m ± 20% ( maksymalnie szerokość działki nr 1), - górnej krawędzi elewacji frontowej 4-4,5 m, - wysokości budynku po nadbudowie 7,5-8,0 m, - dachu jednospadowego o nachyleniu połaci od 5º do 30º, - układu kalenicy równoległego do linii zabudowy. W decyzji tej zalecono wykonanie dokumentacji geotechnicznej lub geologiczno-inżynierskiej celem rozpoznania rodzaju warunków gruntowych z uwagi na położenie działek w zasięgu czwartorzędowej doliny rzeki [...]. W zakresie infrastruktury i komunikacji nakazano inwestorom: - zapewnienie dostawy energii elektrycznej zgodnie z umową zawartą z [A] S.A. z [...]r., - podłączenie wody i odbiór ścieków zgodnie z pismem RPWiK S.A. w S., - odprowadzanie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, a w razie braku takiej możliwości na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych, - usytuowanie rozbudowy obiektów budowlanych w odległości 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, - zapewnienie na działce nr 1 dwóch miejsc postojowych, - dostęp do drogi publicznej (ul. [...]) przez stanowiąca własność wnioskodawców działkę nr 2. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ponownie rozpatrując wniosek inwestorów zastosował się do wskazań zawartych w kasacyjnej decyzji SKO. W szczególności oboje wnioskodawców podpisało złożony wniosek oraz zgłoszone do niego poprawki. W dodatkowym piśmie inwestorzy określili również projektowane zamierzenie zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Następnie organ wskazał, że w trakcie postępowania przeprowadził uzgodnienia wynikające z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. W jego ocenie wnioskowane zamierzenie spełnia wszystkie także wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Parametry projektowanej nadbudowy i rozbudowy budynku usytuowanego na działce nr 1 określono na podstawie analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu z uwzględnieniem wskazań zawartych w decyzji SKO w K. z dnia [...] r. oraz zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej zwanego rozporządzeniem MI). Wyniki analizy przedstawione zostały w formie opisowej i graficznej i stanowią one załączniki do decyzji. Organ wskazał także, że zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z zebranymi w sprawie dowodami. Stwierdził także, że w treści decyzji odniósł się do pisemnych uwag wniesionych przez jedną ze stron postępowania, które dotyczyły dojazdu do drogi publicznej, odbioru ścieków i dostawy wody. Od decyzji tej podobnie jak i od poprzednio wydanej decyzji Prezydenta Miasta S. odwołałała się właścicielka sąsiedniej działki nr 3 L. D., która domagała się jej uchylenia. Zdaniem skarżącej decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów art. 4 ust. 2, art. 53 ust. 4 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p., a także przepisów prawa budowlanego oraz art. 5 Kodeksu cywilnego. Naruszenia tych przepisów wnosząca odwołanie upatrywała w usytuowaniu projektowanego garażu w granicy z jej działką oraz w nadbudowie istniejącego budynku do wysokości 8 m ( w ścianie szczytowej) i w odległości 3 m od granicy jej działki, na co nie wyraziła zgody. Podała, że narusza to jej dobro i interes, zważywszy, że ściana szczytowa budynku ma biec równolegle do ściany jej budynku, w której znajdują się okna. W uzasadnieniu odwołania L. D. wskazała ponadto, że na działce nr 2, przez którą ma prowadzić dojazd do ul. [...], wnioskodawcy wybudowali trzykondygnacyjny budynek i mają zamiar sprzedać tę nieruchomość, o czym świadczy tablica ogłoszeniowa zawieszona na ogrodzeniu ( na dowód czego dołączyła do odwołania stosowne zdjęcie). Strona zakwestionowała także zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie dotyczące posadowienia projektowanego garażu w miejscu wyburzonego budynku gospodarczego usytuowanego w granicy z działkami nr 3 i nr 4. Podniosła, że w tym miejscu nigdy nie było żadnego budynku gospodarczego, natomiast małżonkowie C. posadowili w tym miejscu metalowy garaż, a poprzednio znajdował się tam drewniany wychodek oraz dół kloaczny. Na dowód tych ostatnich twierdzeń L. D. dołączyła do odwołania fotokopię decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nr [...] z dnia [...] r., którą umorzone zostało postępowanie toczące się w sprawie samowolnie wybudowanego garażu w związku z jego rozbiórką wykonaną przez właścicieli działki nr 1. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, powołując się w podstawie prawnej orzeczenia na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu SKO podało, że uchylając poprzednio zapadłą w sprawie decyzję organu I instancji wskazało na konieczność podpisana wniosku przez oboje inwestorów oraz o konieczność parafowania przez nich zmian do niego wprowadzonych, a także doprecyzowania parametrów planowanego obiektu. Ponadto w kasacyjnej decyzji wskazano na potrzebę precyzyjnego ustalenia parametrów nowej zabudowy oraz szczegółowego uzasadnienia wydanej decyzji przez organ I instancji. Zalecenia te zostały wykonane przez organ I instancji. SKO w K. następnie stwierdziło, że planowana inwestycja wobec braku planu miejscowego wymagała ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Dalej przytoczyło treść przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz podkreśliło, że decyzja ustalająca warunki zabudowy ma charakter aktu związanego, co oznacza obowiązek ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zostaną spełnione warunki wskazane w tym przepisie. Wydanie takiej decyzji musi zostać poprzedzone analizą funkcji i cech zagospodarowania oraz zabudowy terenu, którą przeprowadza się w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzeniem MI. Celem tej analizy jest ustalenie czy planowana inwestycja jest możliwa do realizacji z uwagi na rodzaj i charakterystykę zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich. W ocenie SKO organ I instancji wyznaczył w zgodzie z powołanym przepisem rozporządzenia MI obszar analizowany przeprowadził w nim analizę funkcji i cech zabudowy. Z analizy tej wynika, że w obszarze objętym analizą występuje zabudowa jednorodzinna wolnostojąca wraz z zabudową towarzyszącą. Oznacza to, że funkcja planowanej inwestycji nie stoi w sprzeczności z funkcją występującą w obszarze analizowanym lecz stanowi jej kontynuację i uzupełnienie. Organ odwoławczy dodał, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż spełnione zostały także pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wobec tego zgodnie z art. 56 u.p.z.p., mającym zastosowanie także do warunków zabudowy, nie można było odmówić wydania decyzji zgodnej z wnioskiem inwestorów. Aby odmówić ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy należałoby bowiem wykazać niezgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium wskazało, że nie mają one związku z postępowaniem w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, gdyż nie stanowią kwestii, jakie mogą być regulowane w tym postępowaniu. W skardze L. D. domagała się uchylenia decyzji SKO w K. i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że organ II instancji pominął zupełnie zarzuty zawarte w pkt 1 i 2 jej odwołania. Uzasadnienie decyzji SKO koncentruje się zaś jedynie na treści i zadaniach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na marginesie skarżąca wskazała na inną decyzję SKO w K. z dnia [...] r., którą ten organ w wyniku rozpatrzenia odwołania J. i Z. C. uchylił decyzję ustalająca warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie sklepu na leżącej w sąsiedztwie działce nr 5. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium stwierdziło, że są one bezzasadne. Wskazało, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie rozstrzyga kwestii odległości obiektów od granicy działek. Wskazanie lokalizacji obiektu na działce ma bowiem charakter jedynie poglądowy. Ewentualna zaś lokalizacja garażu w granicy działki będzie możliwa dopiero po uzyskaniu odstępstwa w trybie art. 9 ustawy Prawo budowlane. W związku z tym pierwszy z zarzutów odwołania dotyczący usytuowania projektowanych obiektów nie mógł zostać rozpatrzony merytorycznie. W postępowaniu ustalającym warunki zabudowy nie mógł zostać rozpatrzony także drugi z podniesionych zarzutów dotyczących ewentualnego zacieniania budynku odwołującej się przez zrealizowaną nadbudowę, bowiem także i ta kwestia jest uregulowania przepisami wspomnianej ustawy oraz wydanymi do niej rozporządzeniami wykonawczymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona skarga nie mogła zostać uwzględniona bowiem poddana kontroli Sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nie naruszała prawa materialnego oraz nie naruszała przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko w takim przypadku Sąd mógł ją uchylić. W świetle art. 4 ust. 2 pkt 2 u. p. z. p. w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w przypadkach, które nie dotyczą inwestycji celu publicznego, w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydania takiej decyzji w przypadku braku planu wymaga w szczególności, zgodnie z art. 59 ust. 1 u. p. z. p., zmiana zagospodarowania terenu polegająca między innymi na budowie (w tym nadbudowie, czy rozbudowie) obiektu budowlanego, co miało miejsce w kontrolowanym postępowaniu. Powtórzyć należy za orzekającym w sprawie organem II instancji, ze wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Warunki takie planowana inwestycja spełnia, czego w gruncie rzeczy nie kwestionuje skarżąca. W szczególności nie ulega wątpliwości, że w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z § 3 rozporządzenia MI znajdują się obiekty pozwalające na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy ( art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). W dacie wydawania kontrolowanej decyzji działka inwestorów posiadała dostęp do ul. [...] przez należącej do nich działkę nr 2 ( art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Istniejące uzbrojenie terenu było wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego( art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy). Teren nieruchomości nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nie rolnicze, bowiem położony był w obszarze miasta ( art. 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( j.t. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Wreszcie planowana inwestycja nie naruszał przepisów odrębnych, o jakich jest mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., a w szczególności z uwagi na jej lokalizację poza terenem obszarów górniczych nie naruszała przepisów prawa górniczego i geologicznego. Mając na uwadze zarzuty podnoszone w trakcie postępowania administracyjnego oraz w skardze wskazać wreszcie trzeba, że zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, informacja tej treści została zamieszczona w decyzji organu I instancji. Wskazać jednakowoż trzeba, że decyzja o warunkach zabudowy podobnie jak, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, określa podstawowe kwestie dotyczące zmiany zagospodarowania terenu odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji, unormowanym w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm. ) oraz przepisami ustalającymi warunki techniczne realizacji planowanych zamierzeń. Innymi słowy omawiana decyzja wytycza, co należy podkreślić, jedynie ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w prawie budowlanym, w tym w zakresie uwzględnienia występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Określone w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu podstawowe parametry planowanego obiektu wiążą jednak projektanta (art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane) oraz organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę ( art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u. p. z. p.). Zgodzić się należy w tym miejscu ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w sentencji decyzji organu I instancji nie rozważano miejsca usytuowania na działce inwestorów garażu, który ma stanowić część rozbudowywanego budynku mieszkalnego, ani także ewentualnej kwestii zacienienia budynku skarżącej wynikającego z projektowanej nadbudowy budynku mieszkalnego inwestorów. To prawidłowe co do zasady stanowisko dotyczące braku ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy szczegółowego usytuowania projektowanych obiektów wymagało jednak - zdaniem Sądu - bardziej szczegółowego odniesienia się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W szczególności SKO w K. powinno było się wypowiedzieć w przedmiocie uwidocznionego na załącznikach graficznych do decyzji Prezydenta Miasta S. znajdującego się na działce inwestorów obiektu oznaczonego symbolem "i". Obiekt ten, jak wynika z obu załączników mapowych do decyzji był usytuowany w granicy z działką skarżącej nr 3 oraz z działką nr 4 i mógł zostać potraktowany przez skarżącą, jako wskazanie usytuowania projektowanej dobudowy garażu. Brak odniesienia się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie miał jednak, zdaniem składu orzekającego, istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej zwanej p.p.s.a.). Z akt sprawy wynika bowiem, że ten obiekt wykazany w ewidencji gruntów i objęty inwentaryzacją geodezyjną już jednak nie istnieje. Okoliczność tę potwierdza uzasadnienie dołączonej do odwołania skarżącej decyzji nr [...] wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w dniu [...] r. Pozbawiona wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji była także wskazana w odwołaniu skarżącej okoliczność dotycząca zamiaru sprzedaży przez inwestorów zabudowanej działki nr 2, przez którą teren planowanej inwestycji ma mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej – ul. [...]. Skarżącej wyjaśnić należy na marginesie, że zbywana nieruchomość może zostać obciążona na rzecz działki nr 1 służebnością przejazdu, a także część zbywanej działki zajęta pod drogę dojazdową może zostać z niej wydzielona przed sprzedażą w drodze decyzji podziałowej. Odnosząc się do zgłoszonych przez skarżącą w toku postępowania przed organem I instancji problemów związanych ze sposobem odprowadzania ścieków z terenu inwestycji oraz dostawy wody wskazać należy, że organ wydający decyzję ustalającą warunki zabudowy winien jedynie zbadać, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenie budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Stosownie do unormowania zawartego w art. 61 ust. 5 u.p.z.p. warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Z przytoczonych względów na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.