II SA/Gl 557/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2015 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o. o. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o wyłączeniu nieruchomości z produkcji rolnej oddala skargę. Wnioskiem z dnia 1 grudnia 2014 r., Spółki "B" z siedzibą w R., "C" Sp. z o.o. z siedzibą w K. i "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K., zwróciły się do Prezydenta Miasta S. o wydanie zaświadczenia tej treści, że nieruchomości, tj. działki nr 1 oraz 2 objęte księgą wieczystą nr [...]; działki nr 3, 4 objęte księgą wieczystą [...]; nieruchomość objęta księgą wieczystą nr [...]; działka nr 5 objęta księgą wieczystą nr [...]; nieruchomości objęte księgą wieczystą nr [...], nr [...]oraz nr [...]; działki nr 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 objęte księgą wieczystą nr [...] oraz działka nr 15 objęta księgą wieczystą nr [...], położone w S. w rejonie ul. [...], będące własnością spółki "A", były przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na inne cele niż rolnicze i wyłączone z produkcji rolnej oraz stwierdzenie, że dla tych nieruchomości nie będzie konieczne wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie ich z produkcji rolnej. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta S., działając na podstawie art. 217 § 1, § 2 pkt 2, art. 219 kpa (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - zwanej dalej kpa ); art. 5 ust. 1, ust. 2, art. 11 ust. 1, ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.) odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawców. Organ I instancji wyjaśnił, że działki wymienione we wniosku oznaczone są w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne, a na rysunku obowiązującego planu miejscowego Miasta S. oznaczone symbolem PU i zgodnie z tekstem tego planu określone jako "obszar usługowo-produkcyjny" oraz, że zgodnie z art. 11 ust. 1 i ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, znowelizowanej ustawą z 1 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o ochronie środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2014 r., poz. 1101) w przypadku gruntów oznaczonych jako użytki rolne, położonych w granicach administracyjnych miast, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę od 4 września 2014 r. istnieje obowiązek uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Jednocześnie w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych brak jest przepisu umożliwiającego zwolnienie z tego obowiązku. Nie zgadzając się z tym postanowieniem "A" Sp. z o.o. w K. wniosła na nie zażalenie, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenia co do istoty sprawy przez wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w brzmieniu przed wejściem w życie nowelizacji) w związku z art. 10a tej ustawy (w brzmieniu nadanym na skutek nowelizacji) w związku z art. 2 Konstytucji RP i wynikającej z tego przepisu zasady niedziałania prawa wstecz oraz zasad zaufania do państwa i prawa, bezpieczeństwa prawnego, ochrony praw nabytych, a to na skutek takiej interpretacji przepisów tej ustawy w brzmieniu nadanym na skutek nowelizacji, która zakłada, że o konieczności uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie danego gruntu rolnego stanowiącego użytek rolny, a położonego w granicach administracyjnych miast, decyduje jedynie treść wpisu w ewidencji gruntów i budynków, natomiast bez znaczenia jest to, że grunty takie na podstawie art. 5b tej ustawy były wyłączane z produkcji rolnej jeszcze przed wejściem w życie nowelizacji. Dalej zarzucono błędy w ustaleniach faktycznych sprowadzające się do stwierdzenia, że nieruchomości objęte wnioskiem nie zostały faktycznie wyłączone z produkcji rolnej przed wejściem w życie nowelizacji. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów art. 6, 7, 8, a zwłaszcza art. 9 kpa poprzez niewyjaśnienie i nieustalenie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, wydanie decyzji z naruszeniem zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli, a także z naruszeniem obowiązków wynikających z ogólnej zasady informowania stron. Dodatkowo zarzucono naruszenie przepisów art. 75 § 1 zd. 1, 77 § 1 i 80 kpa poprzez zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący wszystkich dowodów i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i w konsekwencji zaniechanie dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego, a ponadto naruszenie przepisów art. 219 kpa w związku z art. 124 § 2 kpa oraz art. 126 i art. 107 § 3 kpa, polegające na nienależytym uzasadnieniu postanowienia. W zażaleniu stwierdzono, że organ nie ustosunkował się do argumentacji prawnej przedstawionej we wniosku o wydanie zaświadczenia, a także nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy przedmiotowe nieruchomości faktycznie zostały wyłączone z produkcji rolnej jeszcze przed wejściem w życie nowelizacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem spółki wobec braku przepisów intertemporalnych, obowiązują ogólne zasady konstytucyjne, zwłaszcza zasada niedziałania prawa wstecz i zasada ochrony praw nabytych. Oznacza to, że dodany na mocy nowelizacji art. 10a, w kontekście uchylenia przez nowelizację art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych na leży interpretować tak, że ustawa w obecnym brzmieniu ma zastosowanie tylko do tych gruntów rolnych stanowiących użytki rolne w granicach administracyjnych miast, które przed dniem 5 września 2014 r. nie były gruntami rolnymi położonymi w granicach administracyjnych miast, a więc gruntów rolnych, które wejdą w granice miast po 5 września 2014 r. Takie rozumienie skutków nowelizacji wypływa zdaniem spółki z dosłownego zastosowania zasady niedziałania prawa wstecz i ochrony praw nabytych. W ocenie spółki wejście w życie ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która dodała do ustawy art. 5b na podstawie której zaprzestano stosowania przepisów ustawy do gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne położone w granicach administracyjnych miast, oznaczało to, że wszystkie grunty rolne położone w graniach administracyjnych miast zostały z tym dniem wyłączone z produkcji rolnej z mocy samej ustawy. Tym samym po wejściu w życie ustawy nie jest konieczne zdaniem spółki przeprowadzenie wyłączenia danego gruntu z produkcji rolnej. Po rozpatrzeniu zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, podzielając stanowisko organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że zaświadczenie nie może być wykładnią przepisów, o co faktycznie wystąpiły strony niniejszego postępowania. Dodatkowo wskazał, że w sprawie procedury poprzedzającej roboty budowlane, strony mogą wystąpić do organu I instancji o informacje na podstawie przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt a. Dalej wyjaśnił, że zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, natomiast zgodnie z art. 10 ust. 1 informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach "A" Sp. z o.o. w K. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi w zasadzie podtrzymano wszystkie zarzuty zawarte w odwołaniu. Dodatkowo zarzucono naruszenie art. 217 § 2 kpa poprzez błędne zastosowanie. Zdaniem skarżącej błędnie uznano, że wnioskowała ona o wykładnię przepisów art. 3 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, w zakresie w jakim przepis ten uchyla art. 5b oraz wprowadza art. 10a w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co w ocenie Kolegium uzasadniało odmowę wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą. Tymczasem skarżąca wnioskowała nie o wydanie interpretacji przepisów, a przede wszystkim o urzędowe poświadczenie stanu prawnego, co zdaniem skarżącej wymagało uprzedniego przeprowadzenia przez organy wykładni przepisów. Dodatkowo zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, to art. 75 § 1 zd. 1, 77 § 1 i 80 kpa w związku z art. 218 § 2 kpa poprzez zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący wszystkich dowodów i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego odnośnie faktycznego wyłączenia przedmiotowych nieruchomości z produkcji rolnej przed wejściem w życie nowelizacji. Dalej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, to jest art. 219 kpa związku z art. 124 § 2 kpa w związku z art. 126 i art. 107 § 3 kpa, a to na skutek nienależytego uzasadnienia postanowienia, a ponadto art. 138 § 1 ust. 2 w związku z art. 144 kpa poprzez utrzymanie zaskarżonego postanowienia w mocy, podczas gdy wskazane wady przedmiotowego postanowienia organu I instancji uzasadniały jego uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz powołując się na uzasadnienie zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie sądowej w dniu 9 października 2015 r. pełnomocnik skarżącej Spółki oświadczył, że jest ona właścicielem objętych żądaniem wydania zaświadczenia nieruchomości i miała taki przymiot już w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada obowiązującemu prawu. Biorąc pod uwagę właścicielskie prawa skarżącej do objętych żądaniem wydania zaświadczenia nieruchomości należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że ma ona interes prawny w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2 kpa w żądaniu wydania zaświadczenia dotyczącego tych nieruchomości oraz interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) do wniesienia skargi do sądu. Jak wynik z treści art. 217 § 2 kpa przedmiotem zaświadczenia jest urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Podkreślenia wymaga jednak że zgodnie z treścią art. 218 kpa chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ administracji publicznej ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Oznacza to, że co do zasady treść zaświadczenia powinna stanowić proste odzwierciedlenie treści wynikającej z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jakkolwiek zgodnie z treścią art. 218 § 2 kpa organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, to w związku z treścią § 1 tego artykułu może ono dotyczyć zdaniem Sądu jedynie treści wymienionych tam nośników informacji. Oznacza to, że strona nie może domagać się w tym trybie stwierdzenia faktów lub stanu prawnego jeżeli objęta żądaniem treść nie wynika niejako wprost z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nie zostało bowiem wykazane a nawet podniesione aby Prezydent Miasta S., względnie inny organ, prowadził lub też miał obowiązek prowadzić ewidencję lub rejestr nieruchomości oznaczonych w rejestrze gruntów jako użytki rolne, a co do których przed uzyskaniem pozwolenia na budowę nie istniałby obowiązek uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie ich z produkcji rolnej, czego stwierdzenia w zaświadczeniu domagała się faktycznie skarżąca. W szczególności dane takie nie wynikają ani z planów zagospodarowania przestrzennego ani też z prowadzonej przez ten organ jako starostę ewidencji gruntów i budynków - w oparciu o rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.). W konsekwencji należało przyjąć, że skarżąca domagała się aby Prezydent Miasta S. dokonał w formie zaświadczenia wykładni (interpretacji) obowiązujących przepisów, czy też nawet rozstrzygnął konkretną sprawę administracyjną, do czego organ ten z braku w tym względzie szczególnego unormowania nie był w takim postępowaniu uprawniony. Z tego też względu interpretacji takiej nie może dokonać też Sąd przy rozpatrywaniu niniejszej skargi. Wobec powyższego odmowę wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści należało uznać za zgodną z prawem. Brak jest w konsekwencji podstaw do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem powołanych w skardze przepisów. W wymaganym do wydania zaskarżonego postanowienia zakresie sprawa została bowiem dostatecznie wyjaśniona i rozważona. Skarga jako nieuzasadniona podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. sw