II SA/Gl 557/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi "A" w K. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za usługi wodne 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 207 (dwieście siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia [...] r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w G. ustaliło "A" opłatę stałą w wysokości 73 zł za wprowadzanie do wód, wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej. W dniu [...] r., A" złożyła reklamację. Nie zgodziła się w niej z wysokością opłaty. W uzasadnieniu podano, że w informacji brak jest określenia, czego dotyczy wyliczona opłata, przyjęto niewłaściwy rodzaj usługi wodnej: zamiast odprowadzania wód pochodzących z odwodnienia gruntów do wód, zastosowano wprowadzenie do wód, wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej oraz naliczenie opłaty za odprowadzenie wód pochodzących z odwodnienia gruntów do wód poza granicami miasta. Reklamacja ta nie została uznana; decyzją z dnia [...] r., nr [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w G. ustaliło "A" opłatę stałą w wysokości 73 zł za wprowadzanie do wód, wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej. W uzasadnieniu podano, że "A" korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia [...] z dnia [...] r., wydanym przez Starostę [...] na wprowadzenie wylotem ᶲ 315 mm wód opadowych z projektowanej kanalizacji deszczowej przy ul. [...] w G. do [...], co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne. Określenia wysokości opłaty stałej dokonano w oparciu o art. 271 ust. 4 Prawa wodnego oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502). Zgodnie z art. 271 ust. 4 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za odprowadzenie wód ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s. Z § 6 ww. rozporządzenia wynika, że jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty stałej wynosi 2,50 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych. Opłata stała została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym w ilości 80,2 l/s i wynoszącego po przeliczeniu 0,0802 m3/s. Na decyzję tę skargę (z dnia [...]r.) złożyła "A". Zarzuciła naruszenie art. 16 pkt 69 Prawa wodnego poprzez uznanie, że wody pochodzące z odwodnienia gruntów odprowadzane do [...] z kanalizacji na ul. [...] w G. można zakwalifikować jako wody opadowe lub roztopowe. Zarzucono także naruszenie art. 268 ust. 1 pkt 3a Prawa wodnego, poprzez naliczenie opłaty za usługi wodne za odprowadzanie do wód, wód opadowych lub roztopowych poza granicami administracyjnymi miast (G., gdzie zlokalizowana jest kanalizacja i wylot, są gminą wiejską). W uzasadnieniu podano, że kanalizacja przy ul. [...] w G. została wybudowana w celu przeciwdziałania zawodnieniu gruntów i zalaniu obiektów budowlanych w rejonie obniżeń spowodowanych przez wpływy eksploatacji górniczej. Budując tę kanalizację kopalnia nie zmieniła ilości i składu wód odpływających z odwadnianego terenu. Celem kanalizacji było jedynie przeciwdziałanie niekorzystnemu zawodnieniu gruntów w rejonie niecki, jaka powstała w wyniku eksploatacji górniczej. Sytuacja, z jaką mamy do czynienia może być porównywana do wprowadzania do cieku wód z urządzeń melioracji, nie zaś do odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Nowe Prawo wodne pod pojęciem wód opadowych lub roztopowych rozumie "wody będące skutkiem opadów atmosferycznych". Drenaże podłączone do kanalizacji przy ul. [...] odprowadzają wody nie tylko w okresie opadów atmosferycznych i roztopów. Przepływ kanalizacji zmienia się w zależności od warunków atmosferycznych, ale nie zanika całkowicie w okresach bezdeszczowych. Dlatego też, wody odprowadzane wylotem z kanalizacji przy ulicy [...] nie powinny być zakwalifikowane jako wody opadowe lub roztopowe w rozumieniu ustawy Prawo wodne. Wody te należy zakwalifikować jako wody z odwadniania gruntów lub obiektów budowlanych. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] r. Dyrektor Zarządu Zlewni w G. Dyrektor Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie nie podzielił zarzutów skargi i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, po części z innych przyczyn, aniżeli w niej wskazane. Wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2018 r., ustawy - Prawo wodne z 2017 r. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, s. 1 – 73 ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275 – 346), zwanej "Ramową Dyrektywą Wodną". W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5, art. 9 ust. 1 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności na zasadzie "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych (Druk nr 1529; Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne). Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 ustawy - Prawo wodne z 20 lipca 2017 r., zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Skoro tak, to nie można dokonywać interpretacji przepisów w taki sposób, by doszło do nadmiernego obciążenia podmiotu obowiązanego do uiszczenia należności. Podkreślić także należy, że zgodnie z jedną z podstawowych dyrektyw wykładni - zasadą harmonizowania kontekstów, w sytuacjach trudnych, o złożonym kontekście systemowym lub funkcjonalnym ustalając znaczenie językowe przepisu należy brać pod uwagę również dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej, a więc na przykład inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji prawnej (szerzej. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010 r., s. 82). Należy przy tym podnieść, że w stosunku do opłat wynikających z ustawy Prawo wodne należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, gdyż ciężary wynikające z tej ustawy mają charakter danin publicznych. Za daniny publiczne uważa się bowiem świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., K 24/08, opubl. OTK-A 2010/3/22). Jest to zatem świadczenie zależne nie od woli osoby, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy podatkowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2004 r., SK 22/03, publ. OTK-A 2004/6/59). Ponadto opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa lub podmiotów publicznych. Klasyfikację tą potwierdza art. 300 p.w., który z woli ustawodawcy nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. W związku z tym przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie musi być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Na gruncie prawa podatkowego Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2013r., SK 18/09 (publ. OTK-A 2013/6/80) wskazywał natomiast, że organy administracji publicznej powinny - zgodnie z zasadą in dubio pro tributario - rozstrzygać wątpliwości interpretacyjne na korzyść podatnika. W państwie demokratycznym podatnik nie może ponosić negatywnych konsekwencji nieprecyzyjnego określenia jego obowiązków w ustawie. Jeżeli w danej sytuacji, przez wzgląd na brzmienie przepisów prawa możliwe jest różne ich rozumienie i każda z wersji interpretacyjnych jest uzasadniona, istniejącą wątpliwość należy rozstrzygnąć w ten sposób, że przy ocenie konsekwencji prawnych zachowania podmiotu przyjmuje się takie rozumienie przepisów, które jest dla niego najkorzystniejsze. W ten sposób nie dochodzi do przerzucenia na niego odpowiedzialności za niedoskonałości regulacji prawnej. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Podkreślić należy jeszcze raz, że system opłat za usługi wodne został, zgodnie z przepisami Dyrektywy ramowej, oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych (art. 9 ust. 3 p.w.), co oznacza, że ma za zadanie wyłącznie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów tych usług, z których korzystają podmioty. Charakter opłat za usługi wodne, jako danin publicznych, wymaga od organu uwzględnienia tej specyfiki przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania, a w konsekwencji prowadzi do wykładni zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki. W świetle art. 35 ust. 3 pkt 5 i 7 p.w. usługi wodne obejmują m. in. wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych oraz odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Opłaty za usługi wodne uiszcza się za odprowadzanie do wód, wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Z kolei w świetle art. 271 ust. 4 pkt. 1 p.w., wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód, wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę stałą na rachunek bankowy Wód Polskich w 4 równych ratach kwartalnych nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału (art. 271 ust. 6). Na tle wykładni przepisu art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego rodzą się wątpliwości interpretacyjne prowadzące do ustalenia różnych wysokości opłaty stałej. Przepis wskazuje na sposób ustalania wysokości opłaty stałej ustalając ją jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Dodać także należy, że zgodnie z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty stałej wynosi 2,50 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych. Nie budzi wątpliwości stawka jednostkowa wynikająca z powołanego rozporządzenia, a także czas wyrażony w dniach (365). Wątpliwości interpretacyjne budzi natomiast określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalna ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód. W rozpatrywanej sprawie organ określił wysokość spornej opłaty opierając się na maksymalnym godzinowym zrzucie ilości wód. Ustawodawca nie wskazał jednak wprost w art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego, który z ww. wskaźników zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym (maksymalny godzinowy, średni dobowy, czy maksymalny roczny) winien zostać użyty w celu wyliczenia spornej opłaty. Wysokość opłaty została wyliczona wadliwe, bowiem organ przyjął za punkt odniesienia maksymalną wartość godzinową (288,72 m3/h) i – przeliczywszy ją na m3/s (0,0802 m3/s/)– uznał, że jest to maksymalna ilości wody, która może zostać odprowadzona na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie Sądu, jest to nieprawidłowe, bowiem nie jest tak, że na podstawie odnośnego pozwolenia wodnoprawnego Spółka może odprowadzać wodę w ilości będącej iloczynem liczby godzin składających się na 365 dni i maksymalnej godzinowej wartości. Innymi słowy, Spółka nie może stale, przez cały czas "wykorzystywać" maksymalnej godzinowej wartości, bowiem przekroczy wartość średniodobową i maksymalną roczną, wchodzi w rachubę drugie, dalej idące ograniczenie w postaci zakazu przekroczenia średniodobowej i maksymalnej rocznej wartości. Zdaniem Sądu, w sytuacji, w której zasadniczym elementem wpływającym na wysokość opłaty, jest maksymalna ilość odprowadzanej wody na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a pozwolenie wodnoprawne określa różne wskaźniki, w tym maksymalny godzinowy, średniodobowy i maksymalny roczny pobór wody, a przy tym opłata stała określana jest w wymiarze rocznym, to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego, zgodnie z którą dla ustalenia opłaty należy zastosować wskaźnik zrzutu rocznego. Ten właśnie wskaźnik odzwierciedla rzeczywistą dopuszczalną, a zatem legalną, ilość odprowadzanej wody w skali roku, której może dokonać strona skarżąca. Zastosowanie przez organ w zaskarżonej decyzji wskaźnika godzinowego doprowadziło zatem do wymierzenia opłaty w wysokości nie odzwierciedlającej kosztów rzeczywistego, a także dopuszczalnego i legalnego odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Mając na uwadze brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy, można także zarzucić organowi, że w przedmiotowej sprawie, wykorzystując do ustalenia opłaty stałej za odprowadzanie wód maksymalny godzinowy wskaźnik w pozwoleniu wodnoprawnym, wbrew dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty. Zgodnie bowiem z art. 7a § 1 k.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiając się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Przepisu § 1 nie stosuje się: jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego (pkt 1) lub w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych (pkt 2). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie występuje żadna z przesłanek wyłączających zastosowanie art. 7a § 1 K.p.a. W konsekwencji powyższego w sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisu art. 7a § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło do naruszenia przepisu art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego, poprzez ustalenie rocznej opłaty stałej w wysokości nieadekwatnej do dopuszczalnej rocznej wielkości odprowadzania wód. Odnośnie pierwszego zarzutu podnoszonego w skardze, trzeba o tyle zgodzić się ze Spółką, że istotnie można mieć wątpliwości czy wody pochodzące z odwodnienia gruntów odprowadzane do [...]z kanalizacji na ul. [...] w G. należy zakwalifikować jako wody opadowe lub roztopowe. W art. 16 pkt 69 nowego Prawa wodnego znajdujemy definicję, zgodnie z którą pod pojęciem wód opadowych lub roztopowych rozumie się wody będące skutkiem opadów atmosferycznych. Z kolei podstawą do wyliczenia opłaty stałej były dane zawarte w pozwoleniu wodnoprawnym z [...] r., niedostosowanym do nowej ustawy (w tym nowej systematyki wód), w którym mowa jest o wodach "opadowych". Pytanie czy te "wody opadowe" są wodami opadowymi w rozumieniu art. 16 pkt. 69, czy też nie spełniają wymogów definicji i należy zaliczyć je do innej kategorii. W żaden sposób organ prowadzący postępowanie kwestii tej nie wyjaśnił, a to przecież decyduje o możliwości nałożenia opłaty, jak i jej wielkości. Nie znajduje uzasadnienia drugi zarzut, u podstaw którego leży teza, iż zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 3a nie podlegają opłacie usługi wodne za odprowadzanie do wód, wód opadowych lub roztopowych poza granicami administracyjnymi miast. Przepis ten składa się z dwu części (alternatywnych), dotyczących różnych sytuacji i dwu różnych norm. Norma pierwsza, zrekonstruowana z wykorzystaniem postanowień art. 268 ust. 1: opłaty za usługi wodne uiszcza się za odprowadzanie do wód, wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych; norma druga- opłaty za usługi wodne uiszcza się za odprowadzanie do wód, wód opadowych lub roztopowych ujętych w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Wobec tego, to że kanalizacja i jej wylot są usytuowane na terenie gminy wiejskiej ma o tyle znaczenie, że w grę wchodzi norma pierwsza. Konkludując Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim wyroku na mocy art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 207 zł składa się uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w wysokości 90 zł ustalone na mocy § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 265) oraz jego wydatki w postaci opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł). Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu wyroku