II SA/Gl 558/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2008 r. sprawy ze skargi H. K. i W. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] r. H. K. i W. M. (jako współwłaściciele i spadkobiercy) wystąpili o zwrot nieruchomości, położonej w K., oznaczonej jako działki nr [...],[...],[...] k.m. [...], a wywłaszczonej na wniosek Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolniczych w C. na mocy decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r. nr [...], wydanej w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) z przeznaczeniem pod regulację rzeki [...]. Rozpatrując wniosek decyzją z dnia [...]r. Prezydent C. odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości, a następnie po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawców Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję odmowną na podstawie decyzji z dnia [...]r. nr [...]. Jednakże uwzględniając skargę H. K. i W. M. wyrokiem z dnia 9 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 449/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzje organów obydwu instancji jako wydane bez dostatecznego wyjaśnienia, czy wywłaszczona nieruchomość została w całości zagospodarowana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu z [...] r., a w szczególności, czy prace związane z regulacją rzeki [...] stanowiły część prac związanych z regulacją wymienionej w tej decyzji rzeki [...]. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy polecono powtórne oględziny nieruchomości oraz rozważenie potrzeby zasięgnięcia opinii biegłego, a także dążenie do ugodowego załatwienia sprawy. Jednocześnie wyrażono pogląd, że z mocy art. 14 Prawa wodnego, grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi, stanowiącymi własność Skarbu Państwa, są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, do którego nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...]r. nr [...], podjętą z up. Prezydenta Miasta C. na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), powtórnie orzeczono o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Powołując się na wynik oględzin z dnia [...]r., opinię geodety M. D., który dokonał pomiaru sytuacyjnego rzek [...] i [...] oraz opinię rzeczoznawcy budowlanego w specjalności wodno-melioracyjnej E. K., organ I instancji ustalił, że działka nr [...] stanowi część koryta rzeki [...], częściowo zajęta jest pod skarpę i częściowo stanowi teren przy skarpie po stronie lewej tego cieku wodnego. Działka nr [...] stanowi prawą stronę cieku wodnego – rzeki [...] i nasyp wzdłuż cieku, porośnięty starymi drzewami, a na zakręcie (w kierunku ul. [...]), część tej działki stanowi koryto tej rzeki. Zatem opierając się na opinii rzeczoznawcy, organ administracji stwierdził, że w ramach realizacji inwestycji działki nr [...] i [...] zostały częściowo wcielone w koryto rzeki [...] oraz częściowo w groblę i drogi dojazdowe stanowiące pasy komunikacyjne. Grobla oddzielająca koryto rzeki od strony stawu stanowi zabezpieczenie przed przelewaniem się wody z koryta rzeki do stawu w okresach piętrzenia wody za pomocą jazu usytuowanego na tej rzece. Gdy zaś idzie o działkę nr [...], organ I instancji ustalił, że częściowo została włączona w groblę przy rzece [...], pozostałą część stanowi pas komunikacyjny wzdłuż koryta rzeki, porośnięty trawą i roślinnością wodną. Zgodnie z opinią rzeczoznawcy, pasy komunikacyjne przeznaczone do konserwacji koryta rzeki, umożliwiają dostęp do tego koryta i związanych z nim urządzeń na całej długości uregulowanego koryta rzeki. Na tej podstawie organ administracji uznał, że na wywłaszczonej nieruchomości została wykonana regulacja rzeki [...] i [...], służąca poprawie warunków korzystania z wód i ochronie przeciwpowodziowej wraz z urządzeniami regulacyjnymi w rozumieniu art. 67 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Stąd też wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia i brak podstaw prawnych do uwzględnienia roszczeń stron w przedmiocie jej zwrotu. Nadto, organ wskazał, że nie jest możliwe zawarcie w tej sprawie ugody ze stronami. W odwołaniu od decyzji H. K. i W. M. w pierwszym rzędzie zanegowali zgodność z prawem decyzji wywłaszczeniowej, podnosząc że brak jakichkolwiek dokumentów archiwalnych świadczących o tym, aby wywłaszczenie nastąpiło zgodnie z przywołanym w tej decyzji planem realizacyjnym, zatwierdzonym decyzją Wojewódzkiej Agencji Rozbudowy Miast i Osiedli w C. z dnia [...]r. nr [...]. Dalej odwołujący się zanegowali prawdziwość poczynionych ustaleń faktycznych organu I instancji, opartych na twierdzeniach rzeczoznawcy co do realizacji inwestycji na przedmiotowych działkach. Ich zdaniem nigdy nie wykonano regulacji rzeki [...], tym bardziej przy wykorzystaniu na ten cel działki nr [...], która nie może też służyć jako pas komunikacyjny wzdłuż tej rzeki, jako że działka ta położona jest ponad [...]m niżej niż jezdnia mostu, po którym przebiega ul. [...], oddzielona poręczami mostu i barierami sprężystymi. Podobnie, na części działki nr [...] nie wchodzącej w koryto rzeki [...], nigdy nie wykonano żadnych prac związanych z jej regulacją, gdyż jest to zadrzewiona około [...]-letnimi drzewami grobla, a reszta terenu nie ma dostępu od ul. [...] i nie jest i nie może być pasem komunikacyjnym. Analogicznie z tej samej przyczyny istniejąca na działce nr [...] na lewym brzegu rzeki grobla, nie może pełnić takich funkcji z braku dostępu do ul. [...]. Nadto, zdaniem odwołujących się dla uzyskania dostępu do koryta tych rzek celem prac konserwacyjnych wystarczająca byłaby możliwość skorzystania z dyspozycji art. 27 ust. 1 i art. 28 ustawy – Prawo wodne. Zaskarżoną decyzją orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, podzielając pogląd prawny i ustalenia faktyczne tego organu. Zdaniem organu odwoławczego, brak podstaw do negowania rzetelności i wiarygodności opinii biegłej E. K., opartej na dokumentacji geodezyjnej oraz oględzinach nieruchomości. W świetle tejże opinii, wykonano nową trasę regulacyjną rzeki [...], nadano korytu odpowiedni przekrój podłużny i poprzeczny oraz wybudowano jaz piętrzący ze stopniem. Działka nr [...] została zaś zajęta pod groblę rzeki [...], będącej prawym dopływem rzeki [...], a częściowo stanowi pas komunikacyjny wzdłuż koryta rzeki. Natomiast działki nr [...] i [...] stanowią obecnie część koryta rzeki [...], grobli oraz pasa dojazdowego. Organ II instancji wskazał, iż opinia ta została potwierdzona oględzinami nieruchomości, dokonanymi przez organ I instancji. Stąd też zebrany materiał dowodowy wykazał, że wywłaszczona nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Zatem odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego H. K. i W. M. wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego jako wydanej z naruszeniem art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponawiając dotychczasowe zarzuty co do nienależytego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Zdaniem skarżących zachodzą też wątpliwości, czy rzeczoznawca ds. wodno-melioracyjnych dokonała oględzin nieruchomości, jako że nie skontaktowała się z nimi w tej sprawie, zaś organy administracji pominęły treść opinii biegłego geodety, w której określił on, jakie części działek winny podlegać zwrotowi. Wreszcie, nie wykonano wytycznych Sądu zawartych w wyroku z dnia 9 listopada 2005 r., bowiem organy nie podjęły żadnych starań w celu ugodowego załatwienia sprawy. Dla poparcia twierdzeń, iż na przedmiotowych działkach nie wykonano żadnych prac, skarżący dołączyli kserokopie mapy z opisem z [...] r. i wyrysu z mapy zasadniczej z [...]r. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącego H. K. wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz przyznał, że na działce nr [...] wykonano nasyp ziemny celem oddzielenia rzeki [...] od stawu, a także potwierdził wykonanie nowego jazu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji należycie zebrały i oceniły materiał dowodowy, w oparciu o który poczyniono prawidłowe ustalenia faktyczne, co stanowiło podstawę wydania decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W pierwszym rzędzie odnosząc się do zarzutów skargi wskazać przyjdzie, iż w ramach niniejszego postępowania nie mogły odnieść skutku zarzuty co do zgodności z prawem samej decyzji wywłaszczeniowej, a mianowicie, czy decyzja Prezydenta C. z dnia [...]r. zapadła w zgodzie z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli w C. z dnia [...]r. Decyzja ta jako ostateczna podlega weryfikacji jedynie w trybach nadzwyczajnych, do których nie należy postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w ramach którego zapadła zaskarżona decyzja. Z mocy art. 136 ust. 3 zd. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 cyt. ustawy, nieruchomość uznaje się zaś za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia ostateczności decyzji o wywłaszczeniu, cel ten nie został zrealizowany. Z uwagi na fakt, iż w niniejszej sprawie upłynęło ponad 10 lat (w istocie [...] lat do dnia złożenia wniosku o zwrot), w rachubę może wchodzić jedynie przypadek z art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy. Rozpatrzenie wniosku skarżących wymagało zatem w pierwszym rzędzie ustalenia celu wywłaszczenia, niezależnie od tego, czy cel ten określono zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, obowiązującą w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej. Tymczasem decyzja Prezydenta C. zawiera jedynie stwierdzenie, że nieruchomość jest niezbędna Wojewódzkiemu Zarządowi Inwestycji Rolniczych w L. pod regulację rzeki [...] oraz przywołuje plan realizacyjny tej inwestycji, którego jednak organy administracji nie zdołały odszukać. Co więcej, nie zachowała się też żadna dokumentacja wykonanych robót budowlanych. Zdaniem sądu administracyjnego, w takim stanie rzeczy ustalenie celu wywłaszczenia, jak i faktu, czy cel ten został zrealizowany, a więc zakresu faktycznie wykonanych robót budowlanych, winno nastąpić wszelkimi środkami dowodowymi. Istotne jest też uwzględnienie pojęcia "regulacja wód śródlądowych", zdefiniowanego w art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.), obowiązującej w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej. W świetle tej ustawy, regulacja wód śródlądowych polega w szczególności na wykonaniu niezbędnych urządzeń lub robót, które służą do poprawy odpływu wód lub ich żeglowności i sprawności, do ochrony przed powodzią, na potrzeby rolnictwa i celów rybackich oraz leśnictwa, do ochrony gruntów nadbrzeżnych przed obrywaniem, erozją oraz do zabezpieczenia istniejących ujęć wód, dróg, mostów lub innych obiektów budowlanych i urządzeń. Definicja ta odpowiada też w istocie treści obecnie obowiązującego art. 67 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, przywołanego przez organ I instancji. Stąd też dla rozstrzygnięcia sprawy należało ustalić, czy i jakie roboty wykonano w celu regulacji rzeki [...] w rozumieniu art. 78 ust. 1 ustawy z 1974 r. – Prawo wodne. W tym względzie organ I instancji przeprowadził oględziny nieruchomości oraz zasięgnął opinii geodezyjnej i opinii rzeczoznawcy budowlanego w specjalności wodno-melioracyjnej. Zdaniem sądu administracyjnego, wbrew stanowisku skargi, w istocie nie zachodzi też sprzeczność pomiędzy opiniami rzeczoznawców. Opinia rzeczoznawcy E. K. z dnia [...]r. została zaś udokumentowana materiałem fotograficznym, a na str. 7 powołuje się ona na oględziny nieruchomości oraz analizę dokumentacji geodezyjnej. Stąd też zarzuty nierzetelności opinii oraz braku oględzin, należy uznać za gołosłowne. Istotna treść tej opinii stanowi, że w ramach realizacji inwestycji działki nr [...] i [...] zostały wcielone częściowo w koryto rzeki [...] oraz częściowo w groblę i drogi dojazdowe stanowiące pasy komunikacyjne. Zdaniem biegłej, grobla oddzielająca koryto rzeki od stawu stanowi zaś zabezpieczenie przed przelewaniem się wody z koryta rzeki do stawu w okresach piętrzenia wody za pomocą jazu usytuowanego na rzece [...]. Część powierzchni działki nr [...] została zaś włączona w groblę przy rzece [...] (będącą dopływem rzeki [...]), pozostałą część stanowi pas komunikacyjny wzdłuż koryta rzeki, przeznaczony do jej konserwacji. Natomiast geodeta uprawniony M. D. w opinii technicznej z dnia [...]r. podał, że działka nr [...] w częściach oznaczonych kolorami niebieskim (koryto rzeki), białym (umocnienie tamy) oraz pomarańczowym (skarpy), słusznie została wywłaszczona pod regulację rzeki [...]. Jego zdaniem pozostała część oznaczona kolorem brązowym, stanowi zaś łąki i winna podlegać zwrotowi. Podobnie, działka nr [...] w częściach oznaczonych kolorami niebieskim, białym i pomarańczowym, została słusznie wywłaszczona pod regulację rzeki Konopki. Natomiast część tej działki, oznaczona kolorem czerwonym w terenie stanowi drogę komunikacyjną, która nie jest jednak porośnięta drzewami, gdyż drzewa te rosną na skarpie. Biegły geodeta podał przy tym, że nie jest w stanie stwierdzić, czy droga ta pełni rolę wałów cofkowych, związanych z istniejącą powyżej drogą (ul. [...]), gdyż wymaga to opinii biegłego z zakresu melioracji wodnej. Gdy zaś idzie o działkę nr [...], to zdaniem geodety, w częściach oznaczonych kolorami pomarańczowym i żółtym stanowi w terenie pas grobli oraz skarpę rzeki [...], będącej ciekiem wodnym, który podlega wywłaszczeniu. Pozostała część oznaczona kolorem brązowym, w terenie stanowi łąkę, która winna podlegać zwrotowi. Ostatecznie skarżący w toku rozprawy sądowej przyznał też, że po wywłaszczeniu wybudowano nowy jaz oraz wykonano skarpę na działce nr [...]. Natomiast zarzuty skargi sprowadzają się do stanowiska, iż nie wykonano żadnych prac na działkach nr [...] i [...], które nie mogą też stanowić pasa komunikacyjnego przeznaczonego do regulacji rzeki [...] i rzeki [...]. Istota sporu sprowadza się zatem do oceny charakteru tzw. pasów komunikacyjnych, które geodeta zaliczył do łąk, zaś biegła z zakresu budownictwa wodno-melioracyjnego uznała za niezbędne dla utrzymania wód i prowadzenia robót konserwacyjnych jako położone po obu stronach rzek [...] i [...] na odcinkach uregulowanych rzek, a nie tylko na działkach, objętych niniejszym wnioskiem. W opinii uzupełniającej biegła podkreśliła, że fakt wykonania regulacji, potwierdza trasa rzeki (odcinki proste bez zakoli i meandrów) oraz właśnie wydzielone pasy techniczne (opinia uzupełniająca z dnia [...]r.). Zdaniem sądu administracyjnego, stanowisko zawarte w tejże opinii uzupełniającej zasługuje na aprobatę. Zachowała się bowiem dokumentacja archiwalna w postaci protokołu granicznego i sprawozdania technicznego do operatu pomiarowo-rozgraniczeniowego dla celów wywłaszczeniowych (obiektu [...]). W treści tego sprawozdania znajdującego się w aktach administracyjnych, wyjaśniono, że teren przeznaczony do rozgraniczenia obejmuje koryto rzeki [...] na odcinku od wsi K. (most drogowy) do wsi K. (staw [...]) i rzeki [...] na uregulowanym odcinku długości ok. [...] m (we wsi K.) oraz rzeki [...] na odcinku ok. [...] m we wsi W. Na stronie 2 tego sprawozdania, gdy idzie o prace polowe, wymieniono wyniesienie na grunt granicy wywłaszczenia (zgodnie z notatką z dnia [...]r. wyznaczono [...]-metrowy pas przejezdny po obu stronach nowego koryta). Załącznikiem do tego sprawozdania jest mapa uzupełniająca, na której naniesiono m.in. granice działek objętych żądaniem zwrotu. Mapa ta potwierdza wyznaczenie terenów podlegających wywłaszczeniu w liniach prostych wzdłuż koryt obu rzek. W tej sytuacji niczego nie wnoszą do sprawy dołączone do skargi kserokopie mapy z opisem z [...] r. i wyrysu z mapy zasadniczej z [...]r. Zdaniem sądu administracyjnego, treść sprawozdania technicznego z [...] r. jednoznacznie pozwala określić cel wywłaszczenia jako obejmujący wykonanie nowego koryta rzek [...] i [...] i wyznaczenie [...]-metrowych pasów przejezdnych po obu stronach nowego koryta. Zatem stanowisko rzeczoznawcy E. K. co o wydzielenia tzw. pasów komunikacyjnych dla celów konserwacji, które geodeta zaliczył do łąk, należy uznać za prawidłowe. W tym miejscu należy powtórnie zauważyć, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia akcentowana w skardze kwestia zbędności wywłaszczenia nieruchomości celem uzyskania swobodnego dostępu do koryta tychże rzek. Zarzuty te sprowadzają się bowiem w istocie do negowania zgodności z prawem decyzji wywłaszczeniowej. Kwestie dostępu do wód regulował w dacie jej wydania przepis art. 11 ust. 1 Prawa wodnego z 1974 r. Jednakże o ile decyzja o wywłaszczeniu zapadła z naruszeniem tejże regulacji, w ramach postępowania z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może nastąpić usunięcie skutków prawnych wadliwego aktu o wywłaszczeniu. Zdaniem sądu administracyjnego, podkreślić też należy stanowisko biegłej, że wydzielenie pasów komunikacyjnych nie wiąże się z wykonaniem jakichkolwiek robót, np. w postaci utwardzania gruntu. Nie może jednak budzić wątpliwości, że wyznaczenie [...]-metrowych pasów przejezdnych po obu stronach nowych koryt rzek [...] i [...] było objęte celem wywłaszczenia. Elementami regulacji tych rzek są również skarpy i groble, nawet jeżeli istniały przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu. Grobla oddzielająca koryto rzeki [...] od stawu na działkach nr [...] i [...] stanowi bowiem zabezpieczenie przed przelewaniem się wody z koryta rzeki do stawu w okresach piętrzenia za pomocą jazu. Podobnie, część działki nr [...] została włączona w groblę przy rzece [...]. W konkluzji, prawidłowo uznały organy obydwu instancji, iż urządzenia te służą poprawie korzystania z wód i ochronie przeciwpowodziowej, co podpada pod pojęcie regulacji rzeki, o którym mowa w decyzji wywłaszczeniowej. Z uwagi na upływ czasu od wywłaszczenia, wynoszący [...] lat, nie jest też możliwe stwierdzenie, czy dokonano jakichkolwiek robót na tych częściach wywłaszczonych działek, na których w dacie wywłaszczenia istniały już groble, pełniące funkcje, o których mowa w art. 78 ust. 1 Prawa wodnego z 1974 r. Jednak w istocie i ta kwestia wiąże się z prawidłowością samej decyzji wywłaszczeniowej. Nie budzi natomiast wątpliwości fakt wykonania nowego koryta obu rzek i zajęcia części wywłaszczonych działek [...] i [...] wodami płynącymi, co wyklucza uwzględnienie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wreszcie, gdy idzie o zarzut niewykonania wytycznych zawartych w wyroku z dnia 9 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 449/01 w zakresie dążenia do ugodowego załatwienia sprawy, przyjąć przyjdzie, iż nie ma znaczenia dla wyniku sprawy, podlegającej załatwieniu decyzją administracyjną, rozstrzygającą wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W konkluzji stwierdzić przyjdzie, iż zaskarżona decyzja jako wydana w oparciu o prawidłowe ustalenia faktyczne, nie narusza procedury administracyjnej, ani prawa materialnego. Kwestia zgodności z prawem decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości nie podlegała zaś ocenie w ramach niniejszego postępowania. W tej sytuacji skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).