II SA/Gl 558/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. K. i W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu na skutek wniosku pełnomocnika skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji p o s t a n a w i a: oddalić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...]r., nr [...]ustalającą na wniosek B. C. (przed zmianą nazwiska K.) warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na prowadzenie zakładu pogrzebowego wraz z dobudową schodów zewnętrznych na działce o nr ewid. 1, położonej w S. przy ul. [...]. Na powyższe rozstrzygnięcie pismem z dnia 28 kwietnia 2015 r. pełnomocnik J. K. i W. K. złożył za pośrednictwem organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze zawarł także wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Przedstawiając stanowisko skarżących, pełnomocnik wskazał, że sporna lokalizacja może wpływać na warunki życia, pracy i odpoczynku okolicznych mieszkańców. Odwołał się także do argumentów sformułowanych w petycji mieszkańców skierowanej do Wójta Gminy S., w szczególności do kwestii naruszenia prawa do spokojnego mieszkania, pracy i odpoczynku, oddziaływań na zdrowie psychiczne i fizyczne oraz obniżenia wartości nieruchomości. B. C. ustosunkowując się do przedmiotowego wniosku wniosła o jego oddalenie. Zarzuciła wnioskodawcom brak podania i uprawdopodobnienia okoliczności wskazujących na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." W jej ocenie planowana w lokalu działalność usługowa nie zagraża interesom skarżących i nie narusza ich praw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając przedmiotowy wniosek zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 61 § 1 i § 3 p.p.s.a. wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże sąd może na wniosek strony skarżącej wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności jeżeli zaistnieją szczególne okoliczności uzasadniające takie orzeczenie, tj. gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uwzględnienie wniosku o udzielenie tymczasowej ochrony w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, co stanowi odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., jest zatem uwarunkowane uprzednim stwierdzeniem, że spełniona została któraś z określonych powyżej przesłanek (okoliczności faktycznych o charakterze nadzwyczajnym). Okoliczności te Sąd winien ocenić zarówno w stosunku do strony skarżącej, jak i uczestników postępowania. Konsekwencje bowiem wstrzymania (bądź braku wstrzymania) zaskarżonego aktu mogą dotykać w takim samym wnioskodawcę, inwestora, jak również pozostałe strony tego postępowania. Przesłanką wstrzymania wykonania jest uprawdopodobnienie, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a ocena tych przesłanek pozostawiona jest uznaniu Sądu. Z konstrukcji tej normy prawnej wynika, że wskazanie i uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji obciąża wnioskodawcę, a zatem powinno być rozpatrywane w kategoriach podejmowania działań we własnym procesowym interesie. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne. W konsekwencji z uwagi na fakt, że instytucja wstrzymania jest wyjątkiem od zasady wykonalności ostatecznych aktów administracyjnych, ewentualne uwzględnienie takiego wniosku strony musi być szczególnie umotywowane. W rozpoznawanej sprawie nie wskazano, jakie ewentualne negatywne następstwa może spowodować wykonanie zaskarżonego aktu. Powyższe jednak nie zwalniało Sądu od merytorycznego jego rozpoznania przy uwzględnieniu materiału zgromadzonego w aktach sprawy. Niemniej, na podstawie przeprowadzonej analizy nie było możliwe ustalenie, jakie niebezpieczeństwo i nieodwracalne skutki mogą wyniknąć z wykonania objętej skargą decyzji. Jednocześnie dodać należy, że zasadności wniosku nie można upatrywać w ewentualnej wadliwości zaskarżonego aktu. Nie jest to bowiem ustawowa przesłanka w oparciu o którą Sąd może wstrzymać jego wykonanie. O ewentualnym naruszeniu prawa i skutkach prawnych tego naruszenia Sąd rozstrzyga w orzeczeniu kończącym postępowanie sądowe. Uwzględniając z kolei charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia zaznaczyć wypada, że instytucja wstrzymania wykonania odnosi się jedynie do takich zaskarżonych aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu, tj. nakazują stronie wykonanie nałożonego na nią obowiązku lub dokonanie określonej czynności podlegającej wyegzekwowaniu w trybie postępowania egzekucyjnego. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Co do zasady z takim poglądem należy się zgodzić. Jednakże zasady tej nie można stosować bez pełnej analizy stanu prawnego i faktycznego sprawy. W okolicznościach konkretnej sprawy można bowiem rozważać wstrzymanie wykonania decyzji w takim znaczeniu, że wstrzymaniu podlegać będą skutki prawne, które decyzja ta wywołuje, o ile stanowią one bezpośrednie i pewne następstwo danego rozstrzygnięcia. O możliwości przyznania ochrony na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie decyduje zatem rodzaj aktu będącego przedmiotem skargi ale to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w graniach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania tego aktu, nastąpi ochrona strony przed skutkami, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Należy zatem rozważyć jakie skutki materialnoprawne i faktyczne może wywołać zaskarżona decyzja. Sąd podzielił ugruntowany już w orzecznictwie i w literaturze pogląd, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie upoważnia do rozpoczęcia i realizacji inwestycji, a stanowi jedynie jedną z przesłanek uzyskania pozwolenia na budowę. Decyzja w tym zakresie stwierdza tylko istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego z punktu widzenia wymogów planistycznych. Dopiero ostateczne pozwolenie na budowę stanowić będzie o możliwości podjęcia objętej nim inwestycji. W wyniku wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy terenu nie może zatem dojść do realizacji zamierzenia budowlanego, stąd też ewentualne niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wystąpić będzie mogło dopiero w odniesieniu do postępowania dotyczącego wydania inwestorowi pozwolenia na budowę. Zauważyć należy bowiem, że w myśl art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2015 r., poz. 199) decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu stanowi dla potencjalnego inwestora szczegółową informację o możliwym sposobie zagospodarowania nieruchomości. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie przywołanego wyżej art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a. postanowił orzec jak w sentencji.