II SA/Gl 558/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi J.K. i W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Dnia 15 stycznia 2014 r. W. C. zam. w N. przy ul. [...] i B. K. zam. w N. przy ul. [...] złożyli do Wójta Gminy S. wniosek o ustalenie warunków zabudowy pod: - zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego z przeznaczeniem pod sklep (zakład pogrzebowy) wraz ze zmianą elewacji frontowej, - przebudowę budynku gospodarczego poprzez likwidacje poddasza. Wniosek powyższy dotyczył nieruchomości położonej w S. na działce o numerze ewidencyjnym [...]. W trakcie postępowania grupa okolicznych mieszkańców wyraziła swój sprzeciw przeciwko lokalizacji na działce [...] zakładu pogrzebowego. Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem. Jako przyczynę podał iż zamierzenie nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w obszarze analizowanym brak obiektów pozwalających stwierdzić kontynuację funkcji. Na skutek odwołania W. C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu II instancji na obszarze analizowanym można wskazać obiekty świadczące o kontynuacji wnioskowanej funkcji. Niezależnie od tego wskazano, iż protesty okolicznych mieszkańców nie mogą stanowić podstawy do odmówienia warunków zabudowy, jeśli są one zgodne z prawem. W. C. pismem z dnia 20 sierpnia 2014 r. zrezygnował z ustalenia warunków pod przebudowę budynku gospodarczego. W ramach podjętego postępowania został przygotowany projekt rozstrzygnięcia a następnie decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy S. ustalił warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestorów. Odwołanie od tej decyzji złożyli J. i W. K. Podnieśli, iż: - B. K. nie była wlaścicielką nieruchomości w chwili składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy, - w postępowaniu doszło do złamania podstawowych zasad Konstytucji RP, gdyż odmówiono prawa strony właścicielom nieruchomości położoych po drugiej stronie drogi a za stronę została uznana B. K., - korespondencja Urzędu Gminy była prowadzona z osobami zmarłymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało skarżoną decyzję w mocy. Uznało, iż podniesione w odwołaniu zarzuty są bezpodstawne. W sprawie zaistniały wszystkie przesłanki przewidziane w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności na obszarze analizowanym znajdują się zakłady usługowe (zabudowa mieszkaniowo-usługowa). Zatem w sprawie istnieje kontynuacja funkcji. Skargę na tę decyzję złożyli J. i W. K. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się zmiany zaskarżonej decyzji poprzez oddalenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy (względnie uchylenie rozstrzygnięcia) oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucili organowi administracji: - naruszenie 77 § 1 w związku z art. 80 kodeksu postepowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, - naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji "mimo przeciwstawnego interesu okolicznych mieszkańców. Profesjonalny pełnomocnik skarżących podtrzymał również twierdzenie, iż wnioskodawczyni B. K. w sprawie nie przysługiwał status strony. Krytycznie odniósł się także do wykazanej przez organ realizacji zasady "dobrego sąsiedztwa". Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentacje. Pismem z dnia 7 lipca 2015 r. B. C. (z domu K.) wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., utrzymująca w mocy decyzję pierwszoinstancyjną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu. Decyzja ta jest w ocenie składu orzekającego zgodna z prawem. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, należało przyjąć, że nie znajdują one uzasadnienia. Stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 199 – dalej "u.p.z.p.") "zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy". W stosunku do terenu, na którym realizowana została sporna inwestycja nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Wynika z tego, że niespełnienie chociażby jednego z tych warunków stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu niezbędne jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. W ocenie Sądu zarówno ustalenie tych wymagań, jak i analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zostały dostatecznie dokonane przez organ pierwszej instancji. Jak wynika z akt sprawy, organy obu instancji dokonały oceny występowania powyższych przesłanek i uznały, że określenie warunków zabudowy, zgodnie z wnioskiem inwestorów jest dopuszczalne. Sąd analizując akta administracyjne stwierdził, że ustalenia organów administracji w sprawie są prawidłowe. Właściwie określony został rozmiar obszaru analizowanego. Organ pierwszej instancji działając na podstawie przepisów postępowania administracyjnego poprawnie zebrał i ocenił materiał dowodowy, dokonał trafnych ustaleń faktycznych oraz przeprowadził prawidłowe rozważania prawne. Odnośnie kontynuacji funkcji organ przyjął, iż na obszarze analizowanym znajdują się obiekty realizujące funkcję usługową. W tym zakresie odmienne twierdzenia skarżących są bezpodstawne. Jak wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 19 września 2014 r. (sygn. II SA/Po 414/14 – wszystkie orzeczenia za www.orzecznia.nsa.gov.pl) "warunek kontynuacji funkcji zabudowy należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Zmiana funkcji obiektu jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą w obszarze analizowanym funkcją". Jeszcze dalej w tym zakresie poszedł WSA w Warszawie w wyroku z dnia 11 grudnia 2014 r. (sygn. IV SA/Wa 1814/14) stwierdzając że "jeśli w obszarze analizowanym występują budynki z funkcją usługową (niezależnie jakiego dokładnie rodzaju usługi są wykonywane) będzie dopuszczalna co do zasady funkcja usługowa niezależnie od jej rodzaju". Zupełnie bezpodstawne są zarzuty dotyczące statusu w postępowaniu B. K. (obecnie C.). Nie ulega wątpliwości, iż wystąpienie o ustalenie warunków zabudowy nie wymaga legitymowanie się tytułem prawnym do nieruchomości. Wynika to wprost z art. 63 ust. 1-4 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Jak stwierdził WSA w Lublinie w wyroku z dnia 18 marca 2014 r. (sygn. II SA/Lu 533/13) "z przepisów u.p.z.p. wynika, że adresat decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie musi legitymować się prawem do nieruchomości, gdyż kwestia ta oceniana jest dopiero przez organy administracji architektoniczno-budowlanej orzekające o udzieleniu pozwolenia na budowę. Stosownie bowiem do art. 63 ust. 1 u.p.z.p., w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy". Warto w tym zakresie przytoczyć także wyrok tutejszego Sądu z dnia 12 stycznia 2015 r. (I SA/Gl 791/14), gdzie skład orzekający uznał, iż "stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest wnioskodawca (inwestor) oraz podmioty legitymujące się tytułem prawnym do nieruchomości, dla której mają zostać ustalone warunki zabudowy. Z uwagi na zakres oddziaływania inwestycji za stronę postępowania mogą być również uznani właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiadujących z terenem inwestycji, a w przypadku szerszego zakresu oddziaływania inwestycji także właściciele innych nieruchomości, nie tylko sąsiednich. W oparciu o powyższe można uznać, iż organy administracji trafnie uznały że B. K. (obecnie C.) jako wnioskodawca jest stroną postępowania. Trudno zaś uznać za takie strony właścicieli nieruchomości znajdujących się po przeciwnej stronie drogi, gdyż zasięg oddziaływania zamierzenia jest niewielki i ogranicza się praktycznie do nieruchomości wnioskodawców. Należy wreszcie wyraźnie podkreślić, iż niezadowolenie okolicznych mieszkańców z lokalizacji na działce o numerze ewidencyjnym [...] w S. zakładu pogrzebowego nie może skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy. Nie wolno tu stosować kryteriów pozaprawnych. Jak stwierdził WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 10 grudnia 2014 r. (sygn. II SA/Sz 563/14) "ani atrakcyjność nieruchomości sąsiedniej, ani jej wartość ekonomiczna lub zdolność dochodowa nie mieszczą się w ustawowych przesłankach art. 61 ust. 1 u.p.z.p. determinujących wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy na terenie, dla którego nie ma uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.