II SA/Gl 558/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi "A" na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za wprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 387 (trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w G. na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm. – dalej p.w.) ustaliło, w formie informacji rocznej, "A" w K. za okres 1 stycznia 2018 r. – 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 665 złotych, w tym kwotę 665 złotych za wprowadzanie do wód innych wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej. Strona złożyła reklamację odnoszącą się do ustalonej wysokości opłaty stałej za usługi wodne, podnosząc brak informacji, czego konkretnie dotyczy opłata i kwestionując zasadność jej naliczenia. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. decyzją z dnia [...] r., nr [...] , wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej k.p.a.), art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 p.w., określił "A" w K. za okres 1 stycznia 2018 r. – 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 665 złotych, w tym kwotę 665 złotych za wprowadzanie do wód innych wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej. W uzasadnieniu podano m. in., że pozwolenie wodnoprawne zostało udzielone stronie na wprowadzenie wód deszczowych i roztopowych do cieku [...], co podlega opłacie za usługi wodne. Oznacza to, że zgodnie z art. 298 pkt 1 p.w. strona obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne. Skargę na powyższą decyzję wniosła przez pełnomocnika "A" w K.. Zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 16 pkt 69 p.w., poprzez uznanie, że wody pochodzące z odwodnienia gruntów oraz obiektów budowlanych w rejonie ulicy [...] w K. odprowadzane do cieku [...] można zakwalifikować jako wody opadowe lub roztopowe; 2) przepisu art. 271 ust. 4 p.w., poprzez naliczenie opłaty stałej za usługi wodne za odprowadzanie do wód, wód opadowych lub roztopowych za 365 dni w roku zamiast za 67 dni w roku, II. naruszenie przepisów art. 7 oraz 77 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i nierozpatrzenie materiału w sposób wyczerpujący, w szczególności: 1) pominięcie, że rolą urządzeń Skarżącej (związanych z odprowadzeniem wód z rejonu ulicy [...] w K.) jest odwadnianie gruntów oraz obiektów budowlanych oraz że odprowadzane wody stanowią wody pochodzące z odwadniania, a nie wody opadowe, 2) nieuwzględnienie danych zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym (pojemność zbiornika, ilość odprowadzanych wód) przy określaniu wysokości opłaty stałej. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie w całości decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że Wody Polskie przyjęły niewłaściwy rodzaj usługi wodnej przy określeniu wysokości opłaty: zamiast odprowadzania wód pochodzących z odwodnienia gruntów do wód zastosowano przepisy dotyczące wprowadzania do wód innych wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej. Dyrektor Zarządu Zlewni nie odniósł się w żaden sposób do zarzutu podnoszonego przez kopalnię w reklamacji, dotyczącego niewłaściwego rodzaju usługi wodnej. Organ nie poinformował strony, dlaczego podnoszone przez nią w reklamacji powody do zakwestionowania opłaty nie zostały przez niego przyjęte oraz z jakiego powodu to nastąpiło. Starosta udzielił "A" pozwolenia na wykonanie urządzeń wodnych - pompowni przy ulicy [...] w K. oraz szczególne korzystanie z wód, tj. odprowadzanie do cieku [...] wód przepompowywanych przez pompownię. Przepompownia przy ulicy [...] została wybudowana w celu przeciwdziałania zawodnieniu gruntów i zalaniu obiektów budowlanych w rejonie obniżeń spowodowanych przez wpływy eksploatacji górniczej. Eksploatacja węgla powodując obniżenia terenu prowadzi do zaburzenia naturalnego spływu wód. Budując przepompownię i pompując za jej pomocą wody kopalnia nie zmieniła ilości i składu wód odpływających z odwadnianego terenu. Celem przepompowni jest jedynie przerzucenie wód przez przeszkodę terenową, jaka powstała w wyniku eksploatacji górniczej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302, dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Skarga okazała się zasadna. Wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2018 r., ustawy - Prawo wodne z 2017 r. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, s. 1 – 73 ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275 – 346), zwanej "Ramową Dyrektywą Wodną". W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5, art. 9 ust. 1 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności na zasadzie "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych (Druk nr 1529; Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne). Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 ustawy - Prawo wodne z 20 lipca 2017 r., zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Charakter opłat za usługi wodne, jako danin publicznych, wymaga od organu uwzględnienia tej specyfiki przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania, a w konsekwencji prowadzi do wykładni zawężającej ingerencję w prawa jednostki. W świetle art. 35 ust. 3 pkt 7 p.w. usługi wodne obejmują m. in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych – wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Z kolei w świetle art. 271 ust. 4 p.w. wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód: 1) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, 2) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast - ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. W informacji rocznej nie ma żadnej informacji, w oparciu o jakie pozwolenie wodnoprawne (czy zintegrowane) dokonano nałożenia i obliczenia opłaty. Nie zostało ono dołączone do akt, co nie pozwala na kontrolę. Pomimo złożenia reklamacji, w której kwestionowano fakt i sposób naliczenia opłaty, w dalszym ciągu nie dołączono do akt sprawy przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego, co nie pozwala na podjęcie jakiejkolwiek weryfikacji decyzji i ustalenia sposobu rozumowania organu. Jeśli organ korzystał z bazy elektronicznej, to tak wyświetlone informacje nie mają charakteru dokumentu, brak jest też np. protokołu oględzin nośnika elektronicznego, z którego korzystano i treści tam zawartych, pozwalającego zapoznać się z takim pozwoleniem. Nie odniesiono się również w pełni do zarzutów z reklamacji, gdzie to kwestionowano prawidłowość naliczenia opłaty oraz podnoszono wadliwe ustalenie stanu faktycznego będącego podstawą rozstrzygnięć. Sąd nie może przy tym dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.). Wszystkie te uchybienia art. 7, 11, 77 §1, 80, 107 §3 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony z powodów braków w dokumentacji, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. Należy dokładnie odnieść się do wszystkich argumentów reklamacji i zebrać wszelkie niezbędne dokumenty w aktach sprawy, pozwalające na weryfikację rozstrzygnięcia, nie tylko przez Sąd, ale i samą stronę. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) i koszty zastępstwa procesowego (287 zł wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.