II SA/Gl 558/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant referent - stażysta Renata Pacewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2023 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 17 lutego 2023 r. nr SKO.IV/424/307/2023 w przedmiocie dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia 29 grudnia 2022 r. nr [...]. Wnioskiem z dnia 29 listopada 2022 r. W.K. (skarżący) zwrócił się do Burmistrza Miasta Z. o wypłatę dodatku węgłowego. We wniosku skarżący podał, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, natomiast głównym źródłem ogrzewania jego gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, trzon kuchenny, piec kaflowy na paliwo stałe. Decyzją z dnia 29 grudnia 2023 r. nr [...] organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 29 listopada 2022 r. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskiem z dnia 19 sierpnia 2022 r. skarżący wystąpił o wypłatę dodatku węglowego. Decyzją z dnia 3 listopada 2022 r. odmówiono skarżącemu wnioskowanego dodatku. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku -Białej (SKO) decyzją z dnia 20 grudnia 2022 r. utrzymał w mocy przedmiotową decyzję organu I instancji. W związku z faktem, że w sprawie dodatku węglowego zapadło już rozstrzygnięcie i nie wystąpiły nowe okoliczności, organ I instancji uznał, że postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 29 listopada 2022 r. jest bezprzedmiotowe. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący przyznał, że w złożonej deklaracji dotyczącej źródeł ciepła nie uwzględnił użytkowania kotła na paliwo stałe. Stwierdził, że błędne wypełnienie deklaracji nastąpiło na skutek " nieuważnej lektury formularza osoby, która pomagała mi w jego wypełnieniu.". Podkreślił, że deklaracja CEEB została skorygowana. Zauważył, że przyznanie dodatku na podstawie ponownego wniosku znajduje uzasadnienie w przepisach nowelizujących zawartych w ustawie z dnia 27 października 2022 r. o środkach nadzwyczajnych mających na celu ograniczenie wysokości cen energii elektrycznej oraz wsparciu niektórych odbiorców w 2023 r. (Dz.U. 2022 poz. 2243). Wniósł o zmianę wydanej decyzji i przyznanie mu dodatku jako, że wobec zmienionego komentowaną nowelizacją stanu prawnego oraz okoliczności faktycznych wydana decyzja o umorzeniu postępowania nie znajduje uzasadnienia. SKO decyzją z dnia 17 lutego 2023 r. nr SKO.IV/424/307/2023, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty, w treści której następuje konkretyzacja praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Zdaniem SKO w stanie faktycznym sprawy brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania skarżącego. W osobistej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zarzucił decyzji SKO naruszenie art. 6 K.p.a.; naruszenie art. .24 ust. 5b ustawy dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. poz. 1967, 2127, 2185 i 2236) oraz art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2022 r. o środkach nadzwyczajnych mających na celu ograniczenie cen energii elektrycznej oraz wsparcia niektórych odbiorców w 2023 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 2243). Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie organu, który ją wydał do wydania nowej decyzji uwzgledniającej w całości wniosek skarżącego. W uzasadnieniu powtórzył argumentację zawarta w odwołaniu. Podkreślił, że organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w jego sprawie. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną Zdaniem SKO przepis art. 2 ust. 15gzd. 1 i 2 ustawy o dodatku węglowym dotyczy tylko sytuacji, gdy do dnia 11 sierpnia 2022 r. nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków żadne główne źródło ciepła gospodarstwa domowego. Nie można tego przepisu interpretować inaczej niż stanowi jego literalne brzmienie. W przypadku skarżącego główne źródło ciepła zostało zgłoszone do CEEB - deklaracja z dnia 27 kwietnia 2022 r. W piśmie z dnia 23 maja 2023 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko przedstawione w osobistej skardze. Wskazał, że w dniu 7 listopada 2022r. skarżący dokonał korekty deklaracji CEEB. Głównym źródłem ogrzewania domu skarżącego był kocioł na paliwo stałe, piec węglowy. Po dokonaniu korekty deklaracji skarżący złożył ponowny wniosek o dodatek węglowy. Pełnomocnik skarżącego stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania, a podstawę do ponownego złożenia wniosku stanowił art. 42 ustawy z dnia 27 października 2022 r. o środkach nadzwyczajnych mających na celu ograniczenie cen energii elektrycznej oraz wsparcia niektórych odbiorców w 2023 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 2243). Na możliwość złożenia ponownego wniosku wskazywali skarżącemu pracownicy organu I instancji. Wbrew twierdzeniom organów nie mamy z tożsamością sprawy, bowiem skarżący dokonał korekty zgłoszenia do CEEB. Podkreślił nadto, że wprowadzenie przez ustawodawcę z dniem 20 września 2022 r. zmian w ustawie o dodatku węglowym zmierzało do objęcia pomocą finansową w postaci dodatku węglowego jak największej liczby gospodarstw domowych, uprawniając, a jednocześnie obligując organy gminy do wnikliwego , wszechstronnego zbadania sytuacji faktycznej w zakresie źródeł spalania paliw. Nie zgodził się ze stanowiskiem SKO, że w niniejszej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 2 ust. 15g zd. 1 i zd. 2 u.d.w. W ocenie skarżącego nie było podstawy do umorzenia postepowania . Organ administracji winien był rozpoznać sprawę i wydać decyzję orzekającą w sposób merytoryczny Niezależnie od powyższego wyraził opinię, że również za błędną uznać należy decyzję organu I instancji z dnia 3 listopada 2022 r. utrzymaną decyzją SKO z dnia 20 grudnia 2022 r. Zarzucił, że organ nie przeprowadził procedury jaka winna być stosowana w toku postępowania w sprawach o przyznanie dodatku. Dalej przywołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w których podkreślano, iż błędnym jest opieranie rozstrzygnięcia w kwestii dodatku węglowego wyłącznie na deklaracji CEEB złożonej do dnia 11 sierpnia 2022 r. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko , a ponadto wniósł o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) określonego przejawu działalności administracji publicznej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. - dalej "p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej z przepisami prawa, to jest czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oceniając wydane w sprawie decyzje w wyżej wskazanym zakresie kognicji Sąd w składzie rozpoznającym sprawę uznał, że wniesiona skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 19 stycznia 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, którą umorzono postępowanie w sprawie dodatku węglowego wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 29 listopada 2022 r. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle zakreślonych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna. Wskazać w pierwszej kolejności należy, że istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie dodatku węglowego. Organy obu instancji jednomyślnie zaprezentowały stanowisko, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe. Podstawę decyzji organu I instancji z dnia 29 grudnia 2022 r. stanowił art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r. poz.775 - dalej "K.p.a."), w myśl którego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Wskazana w art. 105 § 1 K.p.a. przesłanka umorzenia postępowania tj. jego bezprzedmiotowość występuje wówczas gdy brak jest jednego z konstytutywnych elementów materialnego stosunku prawnego, (brak podmiotu i przedmiotu postępowania), a także zaistnienia innych okoliczności wywołujących podobny skutek, powodujący, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia w szczególności w sytuacji, gdy strona postępowania rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści; gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy; gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania, przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Jeśli natomiast istnieje stan faktyczny podlegający konkretyzacji przez organ administracji publicznej, na wniosek strony lub z urzędu, a strony są zainteresowane uzyskaniem decyzji merytorycznej po dokładnym ustaleniu okoliczności faktycznych postępowanie nie może być uznane za bezprzedmiotowe. Ponadto bezprzedmiotowości postępowania nie należy mylić z bezzasadnością żądania strony. Bezzasadność żądania strony oznacza brak przesłanek do uwzględnienia jej wniosku. W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania. Ewentualny brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony. Umorzenie postępowania jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przepis art. 105 § 1 K.p.a. nie powinien być więc interpretowany rozszerzająco, a umorzenie postępowania powinno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Celem postępowania administracyjnego jest bowiem załatwienie sprawy przez wydanie decyzji, rozstrzygającej sprawę co do istoty. Temu powinna służyć działalność orzecznicza administracji publicznej zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. W niniejszej sprawie organ I instancji uznał prowadzone w sprawie postępowanie za bezprzedmiotowe, z kolei SKO zasadniczo nie podejmując nawet próby dokonania własnej oceny sprawy, bezrefleksyjnie zaakceptowało taki sposób zakończenia postępowania. Co do obu rozstrzygnięć, w ocenie Sądu, znajduje zastosowanie stwierdzenie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na zaaprobowanie stanowiska o bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na pozostające wątpliwości i brak wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii. W niniejszej sprawie należało wyjaśnić wszystkie okoliczności istotne dla jej rozpatrzenia. Trzeba bowiem przypomnieć, że postępowanie przed organami obu instancji w niniejszej sprawie toczyło się z wniosku skarżącego z dnia 29 listopada 2022 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (obecnie Dz.U.2023 r. poz. 141 - dalej "u.d.w."). Kluczowe w sprawie jest to, że w dniu 3 listopada 2022 r weszła w życie nowelizacja u.d.w. na podstawie ustawy z dnia 27 października 2022r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych. Ponadto zgodnie z przepisem art. 31 ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 26, stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Istniały w sprawie przesłanki zarówno prawne jak i faktyczne do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Organ I instancji nie miał uzasadnienia do umorzenia postępowania, jeżeli strona żądała rozpatrzenia sprawy co do jej istoty. Żądanie takie świadczyło bowiem, iż postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Ponadto nowelizacja u.d.w. (obowiązująca od 3 listopada 2022 r.) w sposób zasadniczo odmienny uregulowała szczegółowe zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie dodatku węglowego. Postępowanie to wszczynane jest co do zasady na wniosek strony, ale także w niektórych przypadkach może być wszczęte z urzędu (art. 2 ust. 15f u.d.w.). Z kolei zapadła w sprawie decyzja SKO, zdaniem Sądu w składzie orzekającym, nie dowodzi choćby próby podjęcia przez organ odwoławczy wykonania powinności wynikających z art. 15 K.p.a. SKO, powieliło tylko stanowisko organu I instancji. Nie odniosło się do podnoszonej w odwołaniu kwestii zmiany u.d.w. i zmiany zasad przyznawania dodatku węglowego na podstawie ponownego wniosku zgodnie z przepisami zawartymi w ustawie z dnia 27 października 2022 r. o środkach nadzwyczajnych mających na celu ograniczenie wysokości cen energii elektrycznej oraz wsparciu niektórych odbiorców w 2023 r (Dz.U. 2022 poz. 2243).. Wniosek skarżącego został złożony w terminie do 30 listopada 2022 r. w sytuacji, gdy nie została zakończona ostatecznie sprawa wszczęta wcześniejszym wnioskiem skarżącego. Zdaniem Sądu materiał dowodowy w niniejszej sprawie praktycznie nie istnieje, gdyż został niejako zapożyczony z odrębnego postępowania, które było prowadzone w innym stanie prawnym. Nie wychodząc poza przedmiot niniejszego postępowania, gdyż decyzja w sprawie dodatku węglowego podlega odrębnej kontroli sądowoadministracyjnej, należy zdecydowanie podkreślić, że umorzenie postępowania tak samo jak decyzja merytoryczna może zostać orzeczone wyłącznie wówczas, gdy sprawa co do istoty zostanie rozpoznana w oparciu o wyczerpująco zebrany i oceniony materiał dowodowy. Ponadto zdaniem Sądu, całokształt powołanych regulacji pozwala dojść do wniosku, że zmierzają one, przy odformalizowaniu procedury, do objęcia pomocą finansową w postaci dodatku węglowego jak największej liczby gospodarstw domowych, uprawniając, a jednocześnie obligując, organy gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) do wnikliwego, wszechstronnego zbadania sytuacji faktycznej, w tym w zakresie źródeł ciepła rodzaju stosowanych paliw w gospodarstwach domowych i to nie tylko tych, co do których wpłynął wniosek o wypłatę dodatku węglowego, ale także tych, co do których organ jest w posiadaniu informacji wskazujących na to, że osoba, która nie złożyła wniosku o wypłatę dodatku węglowego, spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy. Dlatego umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości w sytuacji, gdy istniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, stanowi naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. oraz narusza interes skarżącego Z tych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.