II SA/Gl 56/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy ze skargi Gminy R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R.(dalej PINB) decyzją nr [...], znak [...], wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 - ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późniejszymi zmianami – dalej p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późniejszymi zmianami – dalej k.p.a.), nakazał w terminie do 30 listopada 2014 r. Gminie Miasto R., właścicielowi obiektu budowlanego, tj. budynku wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi położonego przy ul. [...] w R., wykonać roboty budowlane mające na celu uszczelnienie osadnika bezodpływowego: - uzupełnić ubytki cegieł ścian zewnętrznych i ścian rozdzielających komory, - uzupełnić ubytki zaprawy w spoinach ścian zewnętrznych i ścian rozdzielających komory, - wymienić skorodowane i powyłamywane stopnie złazowe na nowe, - naprawić spękania żelbetowej płyty stropowej, - wykonać izolację pionową i poziomą osadnika, W uzasadnieniu podał m. in., że w trakcie kontroli ustalono, iż przedmiotowy obiekt jest w złym stanie technicznym. Organ postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. nałożył na właściciela obowiązek przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowego osadnika. Do Inspektoratu wpłynęło następnie pismo Zastępcy Prezydenta Miasta R. przekazujące kopię ekspertyzy technicznej, gdzie we wnioskach, punkt 5.2, widnieje m. in. zapis, że zbiornik nie posiada izolacji ścian, poprzez ubytki spoin między cegłami ścieki przedostają się do gruntu. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego, do zbiornika bezodpływowego o pojemności około 30m3, zlokalizowanego przy ul. [...] w R., odprowadzane są ścieki z budynku administracyjno - biurowego. Nie usunięto jednak stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego przedmiotowego osadnika. Gmina Miasto R. nie rozpoczęła także budowy przyłącza kanalizacji sanitarnej do budynku przy ul [...], co wynika z prowadzonej korespondencji z Urzędem Miasta R.. Wobec tego organ zastosował art. 66 ust. 1 p.b. Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R.nr [...] z dnia [...]r. złożył reprezentujący Gminę Miasto R. Prezydent Miasta, wnosząc o uchylenie jej w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazanej decyzji zarzucił niewzięcie pod uwagę propozycji likwidacji osadnika bezodpływowego i budowy przyłącza kanalizacji do istniejącego budynku z terminem wykonania do [...] r., zaproponowanego przez Gminę Miasto R. - właściciela obiektu budowlanego. W uzasadnieniu podano m. in., że Urząd pisemnie informował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż w trakcie pięcioletniego przeglądu nie stwierdzono wycieków z osadnika nieczystości, niemniej jednak ze względu na jego stan techniczny Prezydent Miasta podjął decyzję o budowie przyłącza do budynku, a w budżecie Miasta R. na [...]r. zostały zarezerwowane środki finansowe. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R.wydając przedmiotową decyzję nie brał pod uwagę wyjaśnień strony odwołującej, a także informacji o zabezpieczeniu środków finansowych w budżecie Miasta na budowę przyłącza oraz likwidację przedmiotowego osadnika bezodpływowego, skupiając się jedynie na tym, że nie zostały rozpoczęte prace budowlane. Z przedstawionych do akt sprawy dokumentów wynika, że termin rozpoczęcia robót w postaci budowy przyłącza kanalizacyjnego w rejonie ul. [...] w R.wyznaczony został na dzień [...]r. i w tym dniu rozpoczął się. Dzień zakończenia robót wyznaczono na [...]r., tj. na dzień wykonania zaskarżonej decyzji. Na tej podstawie odwołujący się wniósł o uchylenie w całości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R.nr [...]i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB), decyzją z dnia [...]r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2, art. 81, art. 83 ust. 2 p.b., po rozpoznaniu wniesionego w terminie odwołania Gminy R. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R.nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części, w jakiej wyznaczono termin wykonania obowiązku i w tym zakresie wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku, tj. [...]r. W uzasadnieniu podał m. in., że obowiązki utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym obciążają jego właściciela lub zarządcę, dopóki obiekt ten istnieje, w związku z powyższym organ nadzoru budowlanego nie może odstąpić od ich wyegzekwowania z tego względu, że planowana lub nawet realizowana jest inwestycja, która docelowo przejmie funkcję obiektu lub urządzenia. Co prawda PINB nie wskazał, jakie konkretnie przepisy techniczne zostały naruszone, co uchybia art. 107 § 3 in fine k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, niemniej jednak niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzi oraz mienia i środowiska zostało wykazane w materiale sprawy, w szczególności mowa o braku bezpiecznego zejścia do zbiornika, możliwości jego zawalenia oraz ubytkach cegieł i spoin, a także nieszczelności. Materiał dowodowy jest w tej mierze jednoznaczny, a ustalenia ekspertyzy technicznej i protokołu z kontroli okresowej są tożsame i spójne. W związku z powyższym, w ocenie organu wojewódzkiego, istnieje podstawa do interwencji organów nadzoru budowlanego w sprawie przedmiotowego zbiornika w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b. Sformułowane nakazy są adekwatne i stanowią odpowiedź na wykryte nieprawidłowości. Jednocześnie, z uwagi na upływ czasu związany z wniesieniem odwołania przez Gminę R., tutejszy organ zdecydował się zreformować decyzję PINB w zakresie terminu wykonania nakazu, w związku z czym wyznaczył nowy, uzasadniony technicznie, termin naprawy zbiornika, do dnia [...]r. Skargę na decyzję z dnia [...]r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., złożyła Gmina Miasto R., reprezentowana przez jej Prezydenta, który zaskarżył decyzję zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 p.b. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych. W uzasadnieniu podał m. in., że zdaniem strony skarżącej uzasadnienie decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. PINB, wydając decyzję, nie brał pod uwagę wyjaśnień strony skarżącej, a także informacji Prezydenta Miasta o zabezpieczeniu środków finansowych w budżecie Miasta na budowę przyłącza oraz likwidację przedmiotowego osadnika bezodpływowego, skupiając się jedynie na tym, że nie zostały rozpoczęte prace budowlane związane z budową przyłącza. Strona skarżąca podnosiła, że realizowana jest inwestycja, która docelowo przejmie funkcję przedmiotowego obiektu. Dlatego też niesłusznym, z punktu widzenia celowości i funkcjonalności obiektu, byłoby wykonanie przez stronę zaskarżonej decyzji w sposób w niej określony. Skarżący nie kwestionuje zasady, o której mowa w art. 61 w zw. z art. 66 w zw. z art. 5 ust. 2 p.b., a jedynie sposób zapewnienia bezpiecznego użytkowania obiektu. Sposób, który proponuje skarżący, polega na realizowaniu inwestycji, która docelowo przejmie funkcję przedmiotowego obiektu. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jednoznacznie wskazuje na fakt, iż inwestycja, o której mowa, była na bieżąco realizowana przez skarżącego. Na etapie wnoszenia skargi strona skarżąca posiada dokumentację świadczącą o zakończeniu procesu likwidacji szamba na terenie Straży Miejskiej przy ul. [...] w R.. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 66 ust. 1 p.b. w przypadku stwierdzenia, iż obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Ponieważ PINB stwierdził wystąpienie przesłanek z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b., dlatego też wydał decyzję adresowaną do właściciela obiektu. Odpowiada on bowiem za utrzymanie go w należytym stanie. Wynika to z art. 61 p.b., w świetle którego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: 1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2; 2) zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Z kolei art. 5 ust. 2 p.b. stwierdza, że obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Obowiązująca treść art. 66 p.b. została ustalona ustawą z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665). Celem wprowadzonej zmiany zasadniczo było poszerzenie zakresu regulacji przepisów art. 66, przez stworzenie dodatkowej podstawy do ingerencji organu nadzoru budowlanego na sytuacje, kiedy obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (ust. 1 pkt 1). Artykuł 66 p.b. zawiera cztery przesłanki wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji, odpowiadającej danemu stanowi faktycznemu, zawierającej nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Wystarczające jest zaistnienie chociażby jednej z nich. Nie muszą one wystąpić łącznie, jednak mogą występować przypadki, kiedy zaistnieją łącznie dwie przesłanki, a nawet wszystkie, co jednak będzie miało miejsce raczej wyjątkowo. Stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, że np. obiekt może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, stanowi w istocie zobowiązanie organu nadzoru budowlanego do wydania decyzji zawierającej odpowiedni nakaz. W orzecznictwie i w literaturze prawniczej wskazuje się, że decyzje podejmowane na podstawie art. 66 p.b. mają charakter związany, co oznacza, że wystąpienie choćby jednej z przesłanek, obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 1998 r., IV SA 1420/96, LEX nr 43224). Pierwszą z przesłanek zastosowania art. 66 p.b. jest stwierdzenie przez właściwy organ, że dany obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska. Do przyjęcia, że przesłanka ta wystąpiła, nie jest konieczne stwierdzenie, że określone zagrożenie już występuje i ma charakter bezpośredni. Wystarczające jest ustalenie potencjalnego zagrożenia, oczywiście na tyle prawdopodobnego i poważnego, iż wymaga niewątpliwie wydania przez organ nadzoru budowlanego stosownego nakazu, co miało miejsce i co WINB uzasadnił (zob. też A. Kosicki. Komentarz do art. 66 ustawy – Prawo budowlane, LEX-el.). Orzekający na podstawie tej regulacji organ nadzoru budowlanego nie ma też, po pierwsze, uprawnień do badania przyczyn, które doprowadziły do tego, że obiekt jest w złym stanie (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r., IV SA 1393/98, LEX nr 53391). Po drugie, nie bada tego, że właściciel realizuje inwestycję, która ewentualnie w przyszłości przejmie funkcje użytkowe przedmiotowego obiektu, a orzeka mając na uwadze stan rzeczy występujący w czasie wydawania decyzji. Istniejący stan zagrożenia dla dóbr chronionych prawnie nie pozwala tu na zwłokę. Po trzecie, ustalenie że możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu odpowiadającego prawu obliguje organ do wydania nakazu w trybie art. 66 p.b., w przeciwieństwie do sytuacji, kiedy nie jest już możliwe usunięcie nieprawidłowości; w takim przypadku zastosowanie ma art. 67 p.b., skutkujący nakazem rozbiórki. Ta jednak jest ostatecznością. W tym kontekście słuszne co do zasady było rozstrzygnięcie organu odwoławczego, który potwierdził ustalenia organu I instancji o zaistnieniu przesłanek z art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b., co wynika z uzasadnienia decyzji odwoławczej. Organ odwoławczy uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie jedynie w części, w jakiej wyznaczono termin wykonania prac i w tym zakresie określił nowy termin. Z uzasadnienia decyzji wynika jasno, że samo nałożenie obowiązku – zdaniem WINB – było słuszne, a organ odwoławczy poczynił tu także własne ustalenia, dostrzegając pewne braki w uzasadnieniu organu powiatowego. Doprecyzował należycie przesłanki rozstrzygnięcia, co było jego obowiązkiem. Zgodnie bowiem np. z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 maja 2014 r., II SA/Lu 894/13 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl), kompetencja organu odwoławczego nie polega jedynie na kontroli decyzji organu pierwszej instancji; przeciwnie, istotą postępowania przed tym organem jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy uprzednio rozpoznanej przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy po przeprowadzonej analizie materiału dowodowego wyraźnie stwierdził, że sformułowane nakazy są adekwatne i stanowią odpowiedź na wykryte nieprawidłowości. Sąd to stanowisko, w kontekście wcześniej poczynionych uwag ogólnych, w pełni podziela, biorąc pod uwagę stan rzeczy istniejący w czasie wydawania zaskarżonej decyzji. Stwierdzone nieprawidłowości zagrażały bowiem dobrom wymienionym w art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b. i wskazanym w uzasadnieniu WINB. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.