II SA/Gl 560/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Rafał Wolnik ( spr.) Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2006 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] roku, uzupełnionym pismem z dnia [...] roku, skarżący M. L. zwrócił się do Prezydenta Miasta D. G. o "spowodowanie dokonania gleboznawczej klasyfikacji gruntu" w odniesieniu do działki nr [...] o powierzchni [...]ha położonej w D. G. – S. przy ulicy S. z uwzględnieniem aktualnego stanu faktycznego. Tym stanem faktycznym miała być według skarżącego ograniczona przydatność budowlana działki, ograniczona możliwość jej zagospodarowania, niska jakość gruntu spowodowana istniejącym drzewostanem (bryła korzeniowa [...] drzew) oraz duża ilość krzewów dziko rosnących. Wskazał, iż podstawą aktualnej klasyfikacji tej działki był wpis z dnia [...]roku, który stanowił konsekwencję zmian geodezyjnych związanych z naniesieniem budowy domu o wymiarach [...]m. Dom ten został wkomponowany w przestrzeń działki bez naruszenia stanu zieleni i drzewostanu. Z całkowitej powierzchni działki aż [...]m2 stanowi powierzchnia zadrzewienia i zakrzewienia. W takim stanie rzeczy, w ocenie skarżącego nie było zasadne przekwalifikowanie całej działki na budowlaną. Rozpoznając ten wniosek Prezydent Miasta D. G. decyzja z dnia [...] roku, Nr [...], orzekł o odmowie wprowadzenia wnioskowanych zmian klasyfikacji gleboznawczej. Jako podstawę materialno-prawną takiego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał art. 20 ust. 1 pkt 1 i art. 22 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku – Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie: tekst jedn. Dz.U. z 2005 roku, Nr 240, poz. 2027) oraz § 46 ust. 2, § 47 ust. 1 i § 48 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454). W uzasadnieniu wskazano, iż w [...]roku uprawniony geodeta na wniosek strony operatem pomiarowym nr [...] dokonał pomiaru powykonawczego budynku mieszkalnego oraz urządzeń funkcjonujących z budynkiem zrealizowanym na przedmiotowej działce. Geodeta sporządził także wykaz zmian gruntowych, a dokumentacja ta została przyjęta do zasobu Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w D. G., co z kolei stanowiło podstawę do aktualizacji danych w ewidencji gruntów przez wpisanie użytku gruntowego "B" dla całej przedmiotowej nieruchomości. Organ wskazał ponadto, że przed zmianą nieruchomość ta miała w ewidencji oznaczenie "Lz". W tym stanie rzeczy organ uznał za zasadną odmowę wprowadzenia wnioskowanej zmiany. W obszernym odwołaniu od tej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie, a także o uchylenie "decyzji" z dnia [...]roku o przekwalifikowaniu działki z "Lz" na "B". Tej ostatniej zarzucił rażące naruszenie prawa poprzez zaniechanie jej wydania na piśmie. Wskazał, ze decyzja z [...]roku wydana została bez uprzedniego umożliwienia stronie zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem. Przyznał, ze operat geodezyjny, stanowiący podstawę dokonania zmian w ewidencji gruntów wykonany został na jego zlecenie. Jednakże treść tego operatu geodeta sporządził uwzględniając wnioski i sugestie Naczelnika Wydziału Geodezji i Kartografii Urzędu Miasta w D. G. Zlecenie sporządzenia dokumentacji nie miało na celu dokonanie zmian w ewidencji odnośnie całej działki, a jedynie miało uwidocznić zakończenie budowy domu zgodnie z wcześniej zatwierdzonym projektem i pozwoleniem na budowę. Zgodnie z tym projektem powierzchnia terenów zielonych wynosi [...]m2. Budowa domu nie wpłynęła na zmianę stanu zadrzewienia i zakrzewienia działki. Wskazał także na okoliczność, że sąsiednie działki mimo, że są zagospodarowane w podobny sposób, figurują w ewidencji jako budowlane ("B") jedynie w odniesieniu do 50% ich powierzchni. Wyraził swoje niezadowolenie z trybu i sposobu postępowania w tej sprawie przez Naczelnika Wydziału. Rozpoznając odwołanie skarżącego, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że dokonana w dniu [...]roku zmiana w ewidencji gruntów polegająca na zaliczeniu całej powierzchni przedmiotowej działki do terenów mieszkaniowych "B" dokonana została zgodnie z prawem w trybie określonym w § 46 ust. 2 pkt 2 wyżej powołanego rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Powołano się na § 68 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w związku z pkt 3.1. załącznika Nr 6 do tego rozporządzenia wskazując, że podstawowym warunkiem zaliczenia przedmiotowego gruntu do terenów mieszkaniowych był fakt jego zabudowy budynkiem mieszkalnym, garażem i innymi obiektami oraz urządzeniami infrastruktury. W ocenie organu nie można było zakwalifikować tej działki jako użytek "Lz", gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z treścią § 68 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w związku z pkt 2.2. załącznika Nr 6 do tego rozporządzenia. Wskazano także, że zarzut skarżącego odnośnie niewykonania przez organ pierwszej instancji gleboznawczej klasyfikacji działki jest niezasadny, albowiem tereny zabudowane nie podlegają takiej klasyfikacji, a ponadto zgodnie z art. 22 ust. 2 i 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ciężar dowodu spoczywa na osobie dokonującej zmianę w sposobie użytkowania gruntu. Dodatkowo przytoczono zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym przedmiotowa działka znajduje się w obszarze o symbolu "[...]" – tereny zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności. Odnośnie postulatu skarżącego dotyczącego zastosowania mieszanej kwalifikacji ("Lz/B"), organ odwoławczy stwierdził, że obowiązujące przepisy nie pozwalają na ustalenie takiego rodzaju użytku gruntowego. Organ zauważył ponadto, że istotnie w aktach sprawy brak jest dowodu umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału przed wydaniem decyzji, jednakże w ocenie organu takie naruszenie art. 10 kpa nie miało wpływu na treść decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a ponadto o orzeczenie o wprowadzeniu zmiany w ewidencji odnośnie oznaczenia przedmiotowej działki poprzez wprowadzenie dla części jej powierzchni ([...]ha) jako użytek "Lz", a dla pozostałej części ([...]ha) jako użytek "B". Wniósł także o powołanie biegłego sądowego z zakresu geodezji celem sporządzenia opinii. W uzasadnieniu powtórzył swoją argumentację, jaką prezentował w toku postępowania przed organami administracji. Wskazał dodatkowo, że o dokonanej zmianie w ewidencji polegającej na oznaczeniu całej jego działki jako teren mieszkaniowy "B" dowiedział się dopiero z treści decyzji Prezydenta Miasta D. G. z dnia [...]roku w sprawie wymiaru podatku. Wskazał, że jego działka jedynie w 50% może zostać zaliczona do terenów mieszkaniowych. Zagospodarowanie pozostałej jej części nie zmieniło się w stosunku do stanu poprzedniego i w tym zakresie jest to działka leśna. Wskazał na działki sąsiednie, gdzie występuje mieszana kwalifikacja użytków. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że w przedmiotowej sprawie budynek mieszkalny jest usytuowany w centralnej części działki, a urządzenia funkcjonalnie z nim związane są rozproszone w różnych kierunkach. Definicja terenów mieszkaniowych określona przepisami rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków odnosi się jednoznacznie do budynku skarżącego ze względu na usytuowanie budynku i urządzeń towarzyszących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę Sąd badał, czy zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały zgodnie z obowiązującymi w dacie ich wydania przepisami prawa. Sąd badał również, czy stan faktyczny istniejący w dacie wydania zaskarżonego aktu dawał organom podstawę do zastosowania odpowiednich przepisów prawa. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały na podstawie przepisów ustawy z dnia ustawy z dnia 17 maja 1989 roku – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2005 roku, Nr 240, poz. 2027) oraz wydanego na podstawie tej ustawy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454). Badając zgodność zaskarżonej decyzji z tymi przepisami Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa, które mogłoby skutkować uchyleniem względnie stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Sąd nie dopatrzył się również takiego naruszenia przepisów prawa formalnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. W istocie bowiem intencją skarżącego było doprowadzenie do takiej zmiany w ewidencji gruntów, aby jego działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] zakwalifikowana została w części do terenów mieszkaniowych "B", zaś w pozostałej części do terenów zadrzewionych i zakrzewionych "Lz". Skarżący przy tym w różny sposób określał w toku postępowania wielkość tych części: raz wskazując konkretną powierzchnię w metrach kwadratowych, innym razem wskazując procentowo udział poszczególnych użytków. Bezspornym w sprawie pozostaje, że zmiana w ewidencji gruntów polegająca na oznaczeniu działki skarżącego symbolem "B" w miejsce uprzedniego oznaczenia "Lz" nastąpiła w dniu [...]roku w wyniku podjęcia przez organ pierwszej instancji czynności materialno-technicznej polegającej na dokonaniu odpowiednich wpisów w ewidencji. Wbrew twierdzeniom skarżącego czynność ta nie była decyzją. Organ nie miał zatem obowiązku sporządzenia na piśmie decyzji, jak domaga się tego skarżący. Taki stan rzeczy wynika z treści rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie bowiem z § 45 ust. 1 tego rozporządzenia aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Przepisy prawa nie przewidują w tym zakresie wydania decyzji administracyjnej, a wprowadzenie zmian następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Z kolei zgodnie z § 46 ust. 2 rozporządzenia z urzędu wprowadza się zmiany wynikające m.in. z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych. Jak wynika z akt sprawy na tej właśnie podstawie organ pierwszej instancji dokonał w dniu [...]roku zmian w ewidencji. Zauważyć przy tym należy, że skoro organ nie dopatrzył się wadliwości dokumentacji, to jego obowiązkiem wynikającym z § 47 ust. 1 rozporządzenia było niezwłoczne dokonanie aktualizacji. Jedynie w sytuacji, gdy aktualizacja wymagałaby wyjaśnień lub uzyskania dodatkowych dowodów, organ miał obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji postępowanie winno się zakończyć wydaniem decyzji. Organ dokonując aktualizacji z urzędu opierał się na dowodach (opracowaniu geodezyjnym) sporządzonym na zlecenie skarżącego, a więc na zlecenie osoby wymienionej w art. 20 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego lub kartograficznego. Nie zachodziła zatem sytuacja, o której mowa w § 47 ust. 3 rozporządzenia. Fakt, że organ nie wydaje w takiej sytuacji decyzji nie pozbawia strony prawa do sądowej kontroli działań organu administracji. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a., kontrola działalności administracji przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach czynności z zakresu administracji publicznej. Wniesienie skargi w takim przypadku winno być jednak poprzedzone wezwaniem właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.s.a.). Ten ostatni z wymienionych przepisów stanowi, że wezwanie takie winno być skierowane do organu w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu czynności. Przytoczona regulacja ma o tyle znaczenie w niniejszej sprawie, że bez wpływu na jej rozstrzygnięcie pozostaje zarzut skarżącego, że o dokonanej zmianie w ewidencji nie został on zawiadomiony, a dopiero w toku innego postępowania dowiedział się o jej dokonaniu. Nie pozbawiło go to bowiem możliwości zaskarżenia czynności organu. Zauważyć w tym miejscu należy, że brak zawiadomienia skarżącego o dokonanej zmianie w istocie nie stanowił naruszenia przepisów omawianego rozporządzenia. Zgodnie bowiem z § 49 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia starosta zawiadamia o dokonanych zmianach osoby i jednostki organizacyjne, na których wniosek lub zgłoszenie zmiana została wprowadzona. Tymczasem, jak już wyżej zaznaczono przedmiotowa zmiana dokonana została z urzędu (§ 46 ust. 2 rozporządzenia). Gdyby natomiast rozszerzyć krąg osób, które starosta winien zawiadomić na podstawie § 49 ust. 1 rozporządzenia również na te osoby, które dokonały zgłoszenia w trybie art. 22 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego (w tym przypadku skarżący za pośrednictwem uprawnionego geodety), to naruszenie rozporządzenia w tym zakresie z wyżej naprowadzonych powodów nie miało wpływu na wynik niniejszej sprawy. Sprawa, w której dokonano ewentualnego naruszenia wspomnianego przepisu jest bowiem sprawą odrębną, zakończoną dokonaniem zmian w ewidencji w dniu [...]roku. Natomiast postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego z dnia [...]roku. Wniosek ten dotyczył zmiany danych objętych ewidencją gruntów. W toku przeprowadzonego postępowania w sposób wyczerpujący ustalono, czemu nie przeczy również sam skarżący, że nie uległ zmianie stan faktyczny, ani też stan prawny działki skarżącego od czasu dokonania zmiany w ewidencji w [...]roku. W takim stanie rzeczy postępowanie nie mogło zakończyć się innym rozstrzygnięciem aniżeli odmowa dokonania zmian w ewidencji. Żadne bowiem zmiany nie zostały wykazane. Nie zachodziła też żadna z sytuacji wymienionych w § 46 ust. 2 rozporządzenia. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić przyjdzie, że również nie zasługują one na uwzględnienie. Zgodzić się bowiem przyjdzie ze stanowiskiem organu odwoławczego, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości kwalifikacji tego samego gruntu do różnych kategorii. Wskazywane przez skarżącego przypadki takiego ujęcia w ewidencji gruntów innych działek są prawdopodobnie wynikiem wpisów dokonanych przed dniem wejścia w życie przepisów rozporządzenia z 29 marca 2001 roku i sukcesywnie winny podlegać aktualizacji. Również za uzasadnione uznać należy te twierdzenia organu, które wskazują na prawidłowe zakwalifikowanie działki skarżącego w istniejącym stanie faktycznym. Działka ta wyczerpuje bowiem definicję terenów mieszkaniowych określoną w pkt 3.1 załącznika Nr 6 do rozporządzenia. Cała bowiem działka skarżącego jest gruntem niewykorzystywanym do produkcji rolniczej i leśnej i jest zajęta pod budynek mieszkalny, urządzenia funkcjonalne związane z tym budynkiem, a także ogródek przydomowy. Bez znaczenia pozostaje dla przyjęcia takiej klasyfikacji, że istniejący drzewostan leśny został zachowany. Zmienił on bowiem swój charakter z leśnego na przydomowy. Skoro zatem wyczerpane zostały przesłanki zakwalifikowania tego gruntu w całości do terenów mieszkaniowych, to nie jest możliwe zakwalifikowanie chociażby jego części do innego użytku gruntowego. Za taką kwalifikacją przemawia również projekt zagospodarowania terenu, stanowiący integralną część zatwierdzonego projektu budowlanego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta D. G. z dnia [...]roku. Z projektu tego wynika ponadto, iż nie jest fizycznie możliwe takie rozgraniczenie wewnątrz działki, które umożliwiałoby jej podział na grunty o różnym charakterze użytków. Wniosek skarżącego o powołanie biegłego sądowego z zakresu geodezji nie mógł zostać przez Sąd uwzględniony, a to z uwagi na fakt, iż w postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające jedynie z dokumentów i tylko w sytuacji, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości (art. 106 § 3 p.s.a.). Dowód z opinii biegłego nie jest dowodem z dokumentu, a ponadto w ocenie Sądu nie zachodzą w sprawie wątpliwości, które wymagałyby przeprowadzenia uzupełniających dowodów. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przez organy administracji geodezyjno-kartograficznej obowiązujących przepisów prawa, a zatem skarga podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 p.s.a.