II SA/Gl 560/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant Referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej PINB) działając w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie budowy ogrodzenia działki [...] położonej w Z. przy zbiegu ulic [...] i [...]. W uzasadnieniu organ podał, że prowadził już wcześniej postępowanie w przedmiotowej sprawie, które zakończyło się decyzją z dnia [...]r. o umorzeniu postępowania. Z uwagi na to, że strony nie wniosły odwołania od tej decyzji stała się ona prawomocna. Wobec powyższego PINB uznał, że wydając ponowną decyzję w sprawie rozstrzygniętej decyzją ostateczną dopuściłby się istotnego naruszenia prawa, o jakim jest mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Podał także, że przedmiotowe ogrodzenie zostało zrealizowane od strony, znajdujących się we władaniu gminy Z. działek nr [...] (ul. [...]) i nr [...] (ul. [...]). Zgromadzone zaś dokumenty dowodzą, że zostało ono wykonane na podstawie projektu technicznego i zgłoszenia robót dokonanym przez inwestora S. R. pismem z dnia [...]r. skierowanym do Urzędu Miejskiego w Z. Prawidłowość realizacji tego ogrodzenia ustalił także biegły sadowy w toku postępowania przez Sądem Rejonowym w Z. Sporządzona przez niego w dniu [...]r. opinia geodezyjna wykazała, że odstępstwa usytuowania ogrodzenia w stosunku od sporządzonego szkicu sytuacyjnego mieszczą się w granicach błędu dokładności pomiarów. Odwołanie od tej decyzji wniosła inicjatorka postępowania J. B. Przyznała w nim, że istotnie w sprawie ogrodzenia działki [...] było już prowadzone postępowanie przez PINB. Z uwagi na umorzenie tego postępowania wystąpiła do Sądu Rejonowego w Z. z powództwem o ochronę służebności drogowej, bowiem zrealizowane przez S. R. ogrodzenie powoduje utrudnienie przy wyjeździe z ul. [...] i wjeździe na tę ulicę. Biegły powołany w toku postępowania sądowego stwierdził, że dokumentacja PODGiK w Z. nie pozwala na wznowienie punktów granicznych między działką nr [...], a działką nr [...] obciążonej na jej rzecz służebnością przejazdu. Mimo tego geodeta przyjął jednak, że wybudowane ogrodzenie nie narusza ustanowionej służebności. Opinia ta nie obejmowała jednak ogrodzenia zrealizowanego od strony ul. [...], a także nie został na podstawie tej opinii ustalony punkt, w którym znajduje się trójgranica działek nr [...], nr [...] i nr [...]. Te kwestie, jak wynika z relacji odwołującej się podniosła ona już wcześniej w skierowanym do PINB piśmie z dnia [...]r. (w przesłanych Sądowi aktach administracyjnych brak jest tego pisma). Powołała się także na wynik oględzin przeprowadzonych przez przedstawiciela PINB w dniu [...]r. W toku tych oględzin (w aktach brak również stosownego protokołu) ustalone zostało, że ustanowiona służebność przejazdu po działce nr [...] była "szersza na odcinku dobudowanego ogrodzenia niż służebność, z której korzysta po jego dobudowaniu". W piśmie z dnia [...]r. PINB poinformował ją, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie utrudnionego dojazdu działką nr [...]. Odnosząc się do motywów zaskarżonego orzeczenia odwołująca się podała, że w projekcie technicznym szerokość przejazdu po działce nr [...] wynosiła [...] m, a w rzeczywistości wynosi [...]m. Zarzuciła także wyciągnięcie zbyt daleko idących wniosków z opinii biegłego geodety, bowiem dotyczyła ona przebiegu tylko jednego odcinka ogrodzenia. Odwołująca się podała także, że wystąpiła do PINB o zbadanie czy podczas rozbudowy domu na działce nr [...] zostały zachowane odległości od obu dróg dojazdowych. Odwołująca się podała wreszcie, że wystąpiła do PINB o zbadanie czy podczas rozbudowy domu na działce nr [...] zostały zachowane odległości od obu dróg dojazdowych. W odpowiedzi na to wystąpienie PINB poinformował ją w piśmie z dnia [...] r., że wymiary tego budynku są zgodne z projektem, nie udzielił jej jednak informacji, czy podczas jego rozbudowy zostały zachowane odległości od drogi dojazdowej. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB) działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że w sytuacji gdy sprawa została już wcześniej zakończona ostateczną decyzją ponowne orzekanie w tej samej sprawie kwalifikowałoby się do stwierdzenia nieważności takiego orzeczenia w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Podał także, że nie znalazł podstaw prawnych do wznowienia postępowania w sprawie. Trudności związane z korzystaniem przez J. B. z drogi dojazdowej spowodowało w ocenie WINB przyjęcie bez sprzeciwu zgłoszeń i wydanie pozwoleń na budowę obiektów przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Za ten stan rzeczy nie może w tej sytuacji ponosić odpowiedzialności inwestor. Sytuację tę, zdaniem organu, może rozwiązać jedynie postępowanie cywilno-prawne lub Urząd Miasta przez zaprojektowanie i wykonanie dojazdów o odpowiedniej szerokości po wykupieniu gruntów oraz wypłacie odszkodowania za rozbiórki obiektów lub urządzeń budowlanych. Skargę na tę decyzję wniosła J. B. domagając się jej uchylenia jako wydanej z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podała, że S. R. wykonał w [...]r. ogrodzenie od strony działki nr [...], która stanowi drogę dojazdową do jej nieruchomości, a także od strony działki nr [...] (ul. [...]). Przysługująca jej służebność przejazdu po działce nr [...] została ustanowiona postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...]r. [...]. W tej dacie nie istniało jeszcze ogrodzenie od strony działki nr [...], z przedłożonego przez inwestora projektu ogrodzenia wynikało, że szerokość przejazdu, z którego korzysta będzie wynosiła [...] m. Tymczasem w wyniku realizacji ogrodzenia aktualnie szerokość drogi wynosi [...] m, co utrudnia wjazd i wyjazd na działkę nr [...]. W dalszej części uzasadnienia skarżąca powołała się na stanowisko zajęte przez ŚWINB w decyzji kasacyjnej z dnia [...]r. wydanej w poprzednio toczącym się postępowaniu. W orzeczeniu tym podniesiona została wymagająca rozstrzygnięcia kwestia charakteru działki nr [...], a w szczególności ustalenia czy stanowi ona drogę publiczną, czy też drogę wewnętrzną. Wskazano w niej również, że działka nr [...] ma szerokość [...] m na początku przejazdu, [...] m przy istniejących wcześniej ogrodzeniach oraz [...] m przy wjeździe na jej posesję. Jak się zdaje skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem zajętym przez PINB w decyzji z [...]r. w której uznano, że działka [...] nie przylega do drogi publicznej. Podniosła, że po wykonaniu przedmiotowego ogrodzenia od strony działki nr [...] część wykonanej nawierzchni asfaltowej ul. [...] o szerokości ok. [...] m znalazła się wewnątrz tego ogrodzenia, co powoduje utrudnienie przejazdu samochodem ciężarowym, a także mechaniczne odśnieżanie dojazdu do jej posesji. W dalszej części uzasadnienia skargi powtórzone zostały zarzuty zamieszczone w odwołaniu od decyzji PINB. Skarżąca szczegółowo zrelacjonowała w niej także swoją korespondencję prowadzoną od [...]r. z organami nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Podał, że świetle poczynionych ustaleń znajdująca się we władaniu Gminy Z. działka [...] nie jest droga publiczną, nie posada także statusu drogi wewnętrznej, czy dojazdowej. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że nie można ich było skutecznie podnosić w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Poddana kontroli Sądu decyzja WINB nie mogła się ostać, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. W pierwszym rzędzie zauważyć przyjdzie, że kwestie poruszone w odwołaniu od decyzji PINB, jak i w skardze były już podnoszone przez skarżącą w jej piśmie z dnia [...]r. Z uwagi na nieudzielenie odpowiedzi na to wystąpienie wniosła ona w dniu [...]r. zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. do WINB. Organ ten zaś postanowieniem z dnia [...]r. wyznaczył termin załatwienia sprawy do [...]r. oraz uznał, że pismo skarżącej z [...]r. PINB winien rozpatrzyć w trybie art. 235 k.p.a. Stosownie do § 1 tego artykułu skargę w sprawie, w której w toku postępowania administracyjnego została wydana decyzja ostateczna, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania lub za żądanie stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany z urzędu. Zgodnie z art. 235 § 2 k.p.a. w przypadkach określonych w § 1 żądanie zostanie uwzględnione, gdy zachodzą przewidziane w kodeksie warunki do wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany. W aktach sprawy brak informacji w jaki sposób PINB wykonał nakaz zawarty w postanowieniu WINB. Z treści uzasadnienia skargi należy wnosić jedynie, że do kwestii poruszonych przez skarżącą w piśmie z dnia [...]r. PINB odniósł się w piśmie z dnia [...]r. (w aktach sprawy brak również i tego dokumentu). Zdaniem Sądu, jeżeli w wydanym w trybie art. 37 k.p.a. postanowieniu organu wyższego stopnia zawarty został nakaz rozpatrzenia pisma strony w trybie art. 235 k.p.a., to obowiązkiem organu I instancji było zwrócenie się o doprecyzowanie przez stronę zgłoszonego żądania. Obowiązek taki spoczywa na organie zwłaszcza w razie uzasadnionych wątpliwości, co do charakteru żądań zawartych w piśmie strony i wynika wprost z dyspozycji normy zawartej w art. 9 k.p.a. Przywołany przepis nakazuje bowiem organowi udzielenie stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, co w przypadku kontrolowanego postępowania dotyczyło wskazania przesłanek, na jakich może zostać oparty wniosek o wzruszenie w trybach nadzwyczajnych decyzji ostatecznej. W kontrolowanym postępowaniu PINB nie wywiązał się z tego obowiązku, a w wyniku dwóch kolejnych pism J. B. z [...]r. i [...]r. zawiadomił ją w dniu w dniu [...]r. o wszczęciu postępowania w przedmiocie realizacji ogrodzenia działki nr [...] od strony działki nr [...] (ul. [...]). Organ II instancji podniósł co prawda w uzasadnieniu decyzji kwestię braku, w jego ocenie, podstaw prawnych do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją PINB z dnia [...]r. , jednak w żaden sposób nie odniósł się do kwestii wywiązania się przez organ I instancji z obowiązku nakazanego w postanowieniu z dnia [...]r. W uzasadnieniu swojego orzeczenia WINB nie skomentował także zawartej w odwołaniu skarżącej informacji dotyczącej oględzin przedmiotowego ogrodzenia przeprowadzonych w dniu [...]r. przez przedstawiciela PINB, a zatem jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie. Przeprowadzone rozważania prowadzić muszą do konkluzji, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 9 k. p. a. , w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na etapie postępowania sądowego okazało się dodatkowo, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym bez własnej winy nie brały udziału strony tego postępowania. Była to B. T. i jej brat J. K. następcy prawni współwłaściciela nieruchomości nr [...] S. K., który zmarł w dniu [...]r. Tym samym w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego przewidziana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., którą Sąd administracyjny, nie związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawnej był zobowiązany uwzględnić z urzędu zgodnie z nakazem wynikającym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.). Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji wezwie skarżącą do sprecyzowania żądań zawartych w jej piśmie z dnia [...]r., a także w następnych pismach. W szczególności PINB ustali, czy pismo to należy traktować jako wezwanie do wszczęcia z urzędu nowego postępowania i w jakim przedmiocie winno się ono toczyć, czy też stanowi ono wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją PINB z dnia [...]r., bądź wniosek o uruchomienie innego nadzwyczajnego trybu postępowania oraz na jakich podstawach skarżąca opiera takie żądania. Organ zapewni też czynny udział wszystkim stronom w każdym stadium tego postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit b i c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O niewykonalności zaskarżonego aktu orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz przepisy § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).