II SA/Gl 562/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi S. B. i R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. W dniu 14 marca 2011 r. F. Z. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji wybudowanego tarasu razem z pomieszczeniem składu opału pod tarasem na działce nr 1, obręb 10 w S. przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta S. umorzył postępowanie w powyższej sprawie, podnosząc, że nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej, stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja ta stała się ostateczna. W związku z wnioskiem F. Z. z dnia [...] r. o zmianę ww. decyzji, Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] r., nr [...]. Od rozstrzygnięcia tego wniesiono odwołanie, w wyniku którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu I instancji. W dniu 16 sierpnia 2011 r. F. Z. złożył kolejny wniosek o ustalenie warunków zabudowy ww. inwestycji. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta S. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W wyniku odwołania SKO w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie, wskazując na tożsamość sprawy ze sprawą poprzednio rozstrzygniętą decyzją z dnia [...] r., nr [...] . W dniu 7 czerwca 2013 r. do Urzędu Miejskiego w S. wpłynął trzeci wniosek F. Z. z dnia 5 czerwca 2013 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pn.: "rozbudowa budynku mieszkalnego o taras wraz z pomieszczeniem składu opału pod tarasem na działce nr 1, obręb 10 przy ul. [...] w S.". We wniosku wskazano, że dotyczy on inwestycji już zrealizowanej, a decyzja o warunkach zabudowy jest wymagana na potrzeby postępowania legalizacyjnego, które toczy się przed organem nadzoru budowlanego. Prezydent Miasta S. po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania decyzją nr [...] z dnia [...] r. ustalił na rzecz F. Z. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: "rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego o taras wraz z pomieszczeniem składu opału pod tarasem na działce nr 1 obręb 10 przy ul. [...] w S. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji przywołał przepisy art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. – zwanej dalej ustawą lub ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Do decyzji w charakterze załącznika organ I instancji dołączył wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z częścią graficzną. Wydanie decyzji poprzedzone zostało sporządzeniem przez uprawnionego architekta jej projektu. W uzasadnieniu decyzji wskazano przede wszystkim, że wydane uprzednio decyzje umarzające postępowanie w sprawie warunków zabudowy nie rozstrzygały sprawy co do istoty, w związku z powyższym nie mogą zdaniem organu stanowić przeszkody do wydania decyzji merytorycznej. Tym samym decyzja merytoryczna wydana w przedmiocie wniosku z dnia 7 czerwca 2013 r. nie będzie dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. W decyzji ustalono podstawowe dane charakteryzujące inwestycję wynikające z wniosku, w tym linię zabudowy, wskazując, że obowiązującą linię zabudowy w odległości około 9,0 m od krawędzi jezdni ul. [...] wyznacza ściana elewacji frontowej i nie ulega zmianie, ponieważ inwestycja usytuowana jest w głębi działki za budynkiem mieszkalnym; powierzchnię zabudowy, wskazując, że parametr średnioważony w całym zbiorze zabudowy obszaru analizowanego wynosi 31,0% i dotyczy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr 1, dlatego też wskaźnik ten ustala się dla przedmiotowej działki na tym poziomie jako maksymalny. Ponadto ustalono parametr powierzchni biologicznie czynnej - z uwagi na konieczność przeznaczenia znacznej części terenu na obsługę komunikacyjną, parametr ten określono na poziomie min. 40% powierzchni działki nr 1. Orzeczono, że szerokość oraz wysokość elewacji frontowej pozostaje bez zmian do stanu istniejącego. Wysokość tarasu ustalono w oparciu o parametry tarasów znajdujących się przy budynkach jednorodzinnych, usytuowanych w najbliższym sąsiedztwie, czyli na wysokości 1,6 m – 2,0 m. Wskazano, że geometria dachu budynku dwukondygnacyjnego pozostaje bez zmian do stanu istniejącego, z uwagi na element uzupełniający bryłę budynku dopuszczono zastosowanie zadaszenia płaskiego (stropodachu) w formie tarasu. Reasumując organ stwierdził, że inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy, co uzasadnia określenie dla niej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli S. B., R. B. i P. B., domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania. Decyzji zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 kpa przez wydanie w tożsamej sprawie kolejnej decyzji, mimo, że decyzja Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] r. jest decyzją ostateczną. Ponadto zarzucono naruszenie art. 107 § 1 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób nieprzejrzysty i mający na celu zagmatwanie sprawy, jak również lekceważenie i ignorowanie zapadłych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć SKO. Dodatkowo zarzucono brak podstawy prawnej i faktycznej do wydania decyzji o warunkach zabudowy terenu, bowiem zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem wniosku zostało już wiele lat temu zrealizowane i zakończone bez jakiegokolwiek zgłoszenia i pozwolenia na budowę. Zdaniem odwołujących się zaskarżona decyzja winna być również uchylona z powodu niezgodności inwestycji z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w szczególności z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 tego rozporządzenia, odległość dobudowanego tarasu od granicy działki wynosi bowiem 2,22 m. Rozpoznając to odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ odwoławczy podzielił ustalenia i rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji, uznając tym samym zarzuty odwołania za bezzasadne. Zdaniem organu II instancji przyjęte granice obszaru analizy przestrzennej nie budzą zastrzeżeń, analiza została opracowana w sposób rzetelny, wyczerpujący i zgodny z w/w rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r.) Wynika z niej, że zrealizowana inwestycja spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Obiekt nie narusza zasady kontynuacji funkcji, lecz uzupełnia zabudowę mieszkaniową. Z przeprowadzonej analizy wynika, że inwestycja nie narusza wynikających z tej analizy parametrów, nie ulega zmianie linia zabudowy, wyznacza ją elewacja istniejącego na działce budynku mieszkalnego. Wprawdzie organ I instancji nie wskazał w oparciu o jaki przepis podjął takie rozstrzygnięcie, jednakże zdaniem SKO uchybienie to nie skutkuje wydaniem nieprawidłowej decyzji. W ocenie organu odwoławczego zasadnie uznano, że w przedmiotowej sprawie nie ulegnie zmianie szerokość elewacji frontowej, szerokość tarasu znajdującego się z tytułu budynku mieszkalnego jest bowiem równa szerokości elewacji frontowej. Zasadnie również uznano, że nie zmieni się wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej obiektu. W przedmiotowej sprawie średnia wartość wskaźnika zabudowy na obszarze analizowanym wynosi 31%, natomiast wartość wskaźnika na działce F. Z. wynosi 23% i jest niższa od średniej. Tym samym zdaniem organu II instancji przedmiotowa inwestycja nie narusza ładu przestrzennego i nie doprowadziła do zbytniego zagęszczenia zabudowy. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 kpa, SKO uznało go za nieuzasadniony wskazując, że dopuszcza się możliwość ponownego wszczęcia postępowania w sprawie, w której postępowanie poprzednio umorzono. Poza tym podniosło, że decyzją własną z dnia [...] r., nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący S. B. i R. B. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący podtrzymali wszystkie zarzuty zawarte w odwołaniu. Dodatkowo podnieśli, że przy wydawaniu zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji nie uwzględniono interesów osób trzecich. Przede wszystkim nie wzięto pod uwagę kwestii ograniczenia dostępu światła słonecznego. Dobudowanie wzdłuż ściany istniejącego budynku F. Z. kilkunastometrowej długości budynku o wysokości ponad 3 m, powoduje zacienienie pomieszczeń mieszkalnych skarżących. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 29 lipca 2014 r. skarżący S. B. zakwestionował treść decyzji PINB w S. z dnia 7 maja 2014 r., którą udzielono pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, dla którego ustalono objęte skargą do sądu warunki zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do jej wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Wbrew stanowisku skarżącego dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji już zrealizowanej, względnie będącej w fazie realizacji, a to na użytek postępowania legalizacyjnego. Wynika to z aktualnego brzmienia art. 48 ust. 2 pkt 1b i ust. 3 pkt 1 oraz art. 49b ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409). Zaskarżona decyzja nie została też wydana w warunkach o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Zasadnie stwierdziły w tym względzie organy obu instancji , że przepis ten odnosi się do decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, taką nie była zaś powoływana przez skarżącego decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...], którą postępowanie w przedmiocie ustalenia przedmiotowych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu umorzono. Tym samym nie została też naruszona wynikająca z treści art. 16 Kpa zasada trwałości decyzji i pewności obrotu prawnego. Warunki od których spełnienia zależy dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zostały określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym gdy chodzi o wymagania o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, to sposób ustalenia wymienionych w tym przepisie parametrów został uregulowany w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r., wydanym w oparciu o delegację zawartą w art. 61 ust. 6 ustawy. Ani z przepisów ustawy, ani też z tego rozporządzenia nie wynika zaś aby w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy było co najmniej dopuszczalne rozstrzygnięcie kwestii zgodności planowanej lub zrealizowanej inwestycji z przepisami techniczno – budowlanymi, czego domagają się skarżący. W świetle utrwalonego w tym względzie orzecznictwa wymagania wynikające z tych warunków (w tym w zakresie podnoszonych przez skarżących dopuszczalnych odległości działki budowlanej i w zakresie przysłaniania) są przedmiotem analizy dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, względnie w postępowaniu legalizacyjnym. Tym bardziej Sąd nie był w niniejszym postępowaniu uprawniony do dokonania oceny legalności decyzji PINB w S. z dnia [...] r. o pozwoleniu na użytkowanie, czego faktycznie domagał się skarżący S. B. w piśmie z dnia 29 lipca 2014 r. i z dnia 7 sierpnia 2014 r. Nie do organów wydających decyzję o warunkach zabudowy i do sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na taką decyzję należy też kwalifikacja zrealizowanej inwestycji z punku widzenia prawa budowlanego, w tym przesądzenie czy można ją uznać za taras, jak również wypowiadanie się w kwestii przysłaniania. Również dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji poza zarzutami skargi (w związku z treścią art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.) Sąd nie dopatrzył się podstaw do jej zakwestionowania. Została ona bowiem wydana w oparciu o prawidłową analizę zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. Z analizy tej wynikają ustalone w zaskarżonej decyzji parametry wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (przy uwzględnieniu faktu, że chodzi o warunki zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej). Wbrew stanowisku skarżącego S. B., zawartemu w piśmie procesowym z dnia 7 sierpnia 2014 r., w analizie tej, opracowanej przez uprawnionego architekta, została uwzględniona również zabudowa na działce skarżącego. Gdy nadto zważy się, że spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy oraz określono szeroko w kwestionowanej decyzji warunki w zakresie ochrony interesu osób trzecich (pkt 2d decyzji – zgodnie z treścią art. 54 pkt 2d w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy), to skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. bu