II SA/Gl 562/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Marta Guzik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. S. B. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z żądaniem "wyjaśnienia remontu (rozbudowy) budynku gospodarczego na budynek mieszkalny przeprowadzonego przez R. R. na jego działce położonej w T. przy ul. [...]". Podobne pismo z dnia [...] r. złożyła A. M. W. oraz w dniu [...] r. H. G.. Wobec powyższego, w dniu [...] r. organ powiatowy zwrócił się do Urzędu Miasta w T. z zapytaniem, czy dokonano zgłoszenia robót budowlanych, bądź została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, obejmująca swym zakresem roboty budowlane polegające na remoncie, czy też zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny przy ul. [...] w T. (parcele nr 1 i 2). Z odpowiedzi z dnia [...] r. wynika, że w rejestrach organu brak jakiegokolwiek zapisu dotyczącego ww. inwestycji. Zawiadomieniem z dnia [...] r. wszczęto postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania wolnostojącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny przy ul. [...] w T.. Pismem z dnia [...] r. R. R. wyjaśnił, iż roboty wykonał w oparciu o dokonane w dniu [...] r. zgłoszenie, zarejestrowane w UM w T. pod nr [...] (nieczytelne) na dowód czego przedłożył kopię opatrzoną prezentatą Urzędu. Z protokołu z przeprowadzonych w dniu [...]r. oględzin wynika, iż na parceli nr 1 i 2 zlokalizowany był od lat [...]-tych pierwotnie budynek murowany z przeznaczeniem na stodołę i wozownię. Inwestor, R. R., dokonał zgłoszenia remontu i modernizacji budynku gospodarczego na dz. nr 1 i 2, co zostało przyjęte bez sprzeciwu. Zakres robót objętych zgłoszeniem to: "wymiana zniszczonego pokrycia dachowego (dachówka cementowa) na dachówkę ceramiczną, uzupełnienie więźby dachowej nad tzw. wozownią (uległa zawaleniu), zamurowanie ubytków i dziur w murach pod dachem, wzmocnienie ścian przez omurowanie (wozownia) i zabezpieczenie murów przez otynkowanie ścian". Inwestor nie posiada na dzień dzisiejszy żadnej dokumentacji projektowej. Roboty budowlane prowadzono od [...]r., głównie przez ojca, A. R.. Pismem z dnia [...] r. PINB w T. zwrócił się do UM w T. z prośbą o udostępnienie archiwalnej dokumentacji dotyczącej wskazanego wyżej zgłoszenia. Z odpowiedzi UM w T. wynika, iż brak w zasobach archiwalnych organu ww. zgłoszenia, gdyż po upływie 5 lat przekazano je do brakowania. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. organ wstrzymał roboty budowlane oraz nałożył obowiązek przedstawienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Żądane dokumenty wpłynęły w dniu [...] r. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. organ powiatowy wezwał inwestora na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji. Uzupełniony projekt budowlany wpłynął w dniu [...] r. Postanowieniem nr [...]z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., w związku z przedłożeniem dokumentów niezbędnych w celu legalizacji robót budowlanych polegających na odbudowie, rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania wolnostojącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny przy ul. [...] w T. (parcele nr 1 i 2), działając na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, ustalił wobec inwestora R. R. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000,00 zł. W uzasadnieniu organ zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego. Podkreślił, że na parceli nr 2 istniała część wozowni, która została całkowicie rozebrana, a następnie odbudowana mniej więcej w obrysie części istniejącej. W zachodniej części parceli nr 1 znajdowała się drewniana szopa na drewno dobudowana do szczytu budynku stodoły, która została rozebrana i w to miejsce dobudowano część murowaną. Dawny budynek stodoły został wyremontowany i zmodernizowany (organ wyliczył przeprowadzone roboty budowlane). Wg. wyjaśnień inwestora, zamierza on przekształcić cały budynek w dom mieszkalny jednorodzinny. Budynek jest niepodpiwniczony. Nad częścią byłej stodoły znajduje się poddasze. Inwestor nie dokonał do tej pory zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku stodoły na dom mieszkalny. Obiekt nie posiada wewnętrznych instalacji ani przyłączy za wyjątkiem prowizorycznej instalacji elektrycznej. PINB zakwalifikował opisane powyżej roboty budowlane, jako odbudowę i rozbudowę obiektu. Stanowią one zatem budowę, przez którą w myśl definicji zawartej art. 3 pkt 6 prawa budowlanego, rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Zdaniem PINB doszło również do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z pierwotnej funkcji gospodarczej (stodoła wraz z wozownią) na mieszkalną. Inwestor nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę, do realizacji przedmiotowych robót budowlanych doszło zatem w warunkach samowoli budowlanej. Zgłoszenie remontu i modernizacji budynku gospodarczego na działkach nr 1 i 2 dokonane w [...] r. w Wydziale Architektury UM Tychy, nie stanowiło podstawy do faktycznie wykonanych robót budowlanych, wymagających uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Postanowienie, jak wynika z jego części nagłówkowej, zostało wydane na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. 2013, poz. 1409 z późn. zm.). Zażalenie na ww. postanowienie w dniu 12 marca 2015 r. złożyli J. i R. R., wskazując, iż "roboty remontowe i modernizacyjne budynku gospodarczego rozpoczęto w roku [...]na podstawie zgłoszenia przyjętego bez sprzeciwu w Wydziale Architektury Urzędu Miasta T., z dnia [...]r. Nr [...], dysponując zgodą ówczesnej właścicielki działki nr 3 Pani M. W. na wykonane okna to budynku (kopia w załączeniu). (...) Zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa Budowlanego dopuszcza się przy remoncie w istniejącym obiekcie budowlanym (a takim była wozownia i stodoła) stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Z uzasadnienia Postanowienia str. 2 pkt 1, 2 i 3 wynika również, ze odbudowa obiektu nastąpiła w obrysie części istniejącej, a nową konstrukcję -więźbę dachową wykonano z istniejących elementów drewnianych. W związku z trudnościami mieszkalnymi mojej rodziny postanowiłem zmienić sposób użytkowania obiektu na mieszkalny. Nie będąc poinformowany o konieczności uzyskania wcześniej pozwolenia na jego zmianę użytkowania przystąpiłem do robót jak wyjaśniłem w piśmie z [...] r.". Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji W uzasadnieniu organ zrelacjonował szczegółowo przebieg postępowania administracyjnego. Podkreślił, że zasadniczym powodem, dla którego uchylił zaskarżone postanowienie jest niewyjaśnienie w sposób wystarczający stanu faktycznego niniejszej sprawy, a tym samym naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a., co skutkować w istocie może koniecznością zmiany trybu postępowania legalizacyjnego. [...]WINB podkreślił, że w pełni podziela wyrażony w uzasadnieniu wyroku WSA w Gliwicach z dnia 9 maja 2013 r. (II SA/Gl 1474/12) pogląd, że w sytuacji gdy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie wykazało w sposób niezbity, że doszło do popełnienia samowoli budowlanej, w sytuacji nieokazania przez inwestora stosownej dokumentacji projektowej, a zebrane w sprawie dowody nie pozwalają na postawienie zarzutów co do samowolnie, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, wybudowania budynku, wszelkie wątpliwości rozstrzygać należy na korzyć inwestora. Okoliczności takie jak nieprzedłożenie stosownej dokumentacji dowodzą bowiem jedynie braku takiej dokumentacji, nie stanowią natomiast żadnego dowodu na to, iż obiekt budowlany został postawiony samowolnie. Organy nie były bowiem w latach 50. zobligowane do bezterminowego przechowywania stosownej dokumentacji, do bezterminowego przechowywania uzyskanego pozwolenia w świetle obowiązujących w dacie budowy norm nie był zobligowany także inwestor bądź właściciel nieruchomości, a tym samym fakt nieokazania stosownej decyzji i towarzyszących jej dokumentów nie dowodzi, iż pozwolenie takie nie zostało udzielone. Zdaniem [...]WINB podobnie kształtuje się sytuacja w przypadku dokonanego w dniu [...] r. zgłoszenia przez skarżącego, które zostało przyjęte bez sprzeciwu. Wnioski płynące z pisma UM w T. z dnia [...] r. nr [...] jednoznacznie przemawiają za tym, że inwestor dokonał zgłoszenia, choć brak jego oryginału, a jego treść, a także szczegóły zatwierdzonego nią projektu budowlanego nie są możliwe obecnie do ustalenia. W konsekwencji nieokazanie przez inwestora pozwolenia na budowę, względnie załączników do zgłoszenia dokonanego w dniu [...] r. dowodzi jedynie owego nieokazania, nie stanowi natomiast dowodu, iż pozwolenie takie nigdy nie zostało udzielone. Żaden zaś przepis Prawa budowlanego nie wprowadza domniemania samowoli tylko dlatego, że inwestor po latach nie jest w stanie okazać stosownych dokumentów. Zdaniem organu II instancji w toku postępowania ponownego, organ powiatowy winien przesłuchać świadków, gdyż do tej pory organ przesłuchał jedynie strony postępowania w trakcie przeprowadzonych oględzin, na okoliczność daty wykonania spornych robót budowlanych oraz ich zakresu, celem ustalenia jak daleko w wyniku ich wykonania obiekt odbiega od "pierwotnej" substancji obiektu, tj. tego jak obiekt wyglądał przed rozpoczęciem robót budowlanych. W tym celu organ może także rozważyć, czy zasadnym nie byłoby czasami zwrócenie się do właściwego organu, np. Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o zdjęcia lotnicze (satelitarne) z [...]r. (na który to rok wskazuje S. B.), celem porównania wymiarów, położenia etc. spornego obiektu i ustalenia w ten sposób niezbędnych danych dla prowadzenia postępowania we właściwym trybie. Ponadto organ powiatowy winien ocenić zgodność budowy przedmiotowej inwestycji, a także zgodność rozbudowy tej inwestycji, z przepisami techniczno - budowlanymi obowiązującymi w dacie wykonania tych robót. Stąd też tak istotnym jest ustalenie daty wykonania prac. Organ podkreślił, iż odstępuje od prowadzenia własnego postępowania dowodowego, gdyż w istocie zastąpiłoby ono działania, które winien podjąć organ powiatowy, naruszając zasadę dwuinstancyjności oraz art. 136 k.p.a., przy czym dopiero uzupełnienie materiału dowodowego w wyżej opisany sposób pozwoliłoby ostatecznie określić tryb załatwienia sprawy. Mając powyższe okoliczności na uwadze, pozostałe kwestie m.in. dotyczące wysokości i sposobu wyliczenia opłaty legalizacyjnej, pozostają poza rozważaniem organu, jako niemające aktualnie znaczenia dla niniejszej sprawy. Pismem z dnia 11 maja 2015 r. A. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. postanowienie [...]WINB domagając się jego uchylenia. Postanowieniu [...]WINB zarzucono: brak legitymacji czynnej po stronie J. R., naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów obowiązujących w sprawie, przekroczenie zakresu robót objętych zgłoszeniem, rzeczywistości bowiem małżonkowie R. wykonali roboty zgłoszeniem nie objęte (skarżąca wyliczyła wszystkie roboty i dołączyła do skargi zdjęcia, jej zdaniem obrazujące twierdzenia skargi). W uzasadnieniu podkreślono m.in., iż opinie i wnioski wyciągnięte przez [...]WINB w nie odzwierciedlają pełnego stanu faktycznego i opierają się na błędnym jego ustaleniu Tak więc stwierdzenie cyt. "podobnie kształtuje się sytuacja w przypadku dokonanego w dniu [...] roku zgłoszenia przez skarżącego, które zostało przyjęte bez sprzeciwu... nie są możliwe do ustalenia" jest nie do przyjęcia. Obecnie zgodnie z art. 38 ust. 2 Prawa budowlanego właściwy organ prowadzi rejestr decyzji o pozwoleniu na budowę oraz przechowuje zatwierdzone projekty budowlane a także inne dokumenty objęte pozwoleniem na budowę co najmniej przez okres istnienia obiektu budowlanego. Z kolei art. 63 tejże ustawy, nakłada na właściciela obiektu budowlanego obowiązek przechowywania przez cały okres istnienia obiektu szeroko rozumianej dokumentacji budowy w tym dokumentów i decyzji dotyczących obiektu. W konsekwencji zdaniem skarżącej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. w sposób prawidłowy i wystarczający ustalił, że zaistniała samowola budowlana. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo wskazał, że stroną postępowania zażaleniowego w przypadku złożenia środka zaskarżenia na postanowienie o nałożeniu na inwestora opłaty legalizacyjnej jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, zgodnie z art. 28 k.p.a. W sprawie samowoli budowlanej nie ma bowiem zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, lecz art. 28 k.p.a. Powyższe oznacza, że organ był obowiązany rozpoznać także zażalenie J. R., która jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentach jest współwłaścicielką działek nr 4; 5 oraz 6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014, poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym skarga, jako niezasadna, nie zasługuje na uwzględnienie. Choć bowiem część uzasadnienia zaskarżonego postanowienia zdaniem Sądu nie przystaje do okoliczności sprawy (np. skądinąd słuszna teza, że nieokazanie pozwolenia na budowę nie dowodzi, iż nie zostało ono inwestorowi udzielone zdaje się być przesadna w sytuacji gdy sam inwestor twierdzi, że dokonał jedynie zgłoszenia, nie ubiegał się zaś o pozwolenie) to jednak twierdzenie organu, iż organ I instancji nie wyjaśnił w sposób wystarczający stanu faktycznego niniejszej sprawy, naruszając art. 7, 77 i 80 k.p.a., jest w pełni przekonujące. Trafnie w tej mierze organ odwoławczy wskazuje, że wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy może skutkować w istocie koniecznością zmiany trybu postępowania legalizacyjnego w przedmiotowej sprawie, trafnie też wskazuje, że zakres koniecznych wyjaśnień przekracza możliwości jakie daje art. 136 k.p.a. i poczynienie wszystkich ustaleń przez organ II instancji naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. Zważyć w tym miejscu należy, że formułując postanowienie pierwszoinstancyjne organ przyznał, co zresztą w sprawie było bezsporne, iż w roku [...] inwestor dokonał zgłoszenia remontu i modernizacji istniejącego budynku gospodarczego wskazując w piśmie ogólny zakres robót. Jak wynika z informacji udzielonej organowi nadzoru przez Urząd Miasta z powodu upływu czasu nastąpiło już brakowanie (niszczenie) dokumentacji dotyczącej zgłoszeń, a tym samym nie wiadomo czy i jakie załączniki były dołączone bądź czy i do jakich dokumentów przedłożenia organ inwestora wezwał. Następnie organ I instancji wyliczył jakie czynności jego zdaniem skarżący w rzeczywistości wykonał i nie dokonując żadnych ocen i porównań wyprowadził wniosek, iż dokonane roboty należy zakwalifikować jako odbudowę i rozbudowę obiektu. Zdaniem organu w niniejszej sprawie doszło również do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z pierwotnej funkcji gospodarczej (stodoła wraz z wozownią) na mieszkalną choć organ nie wskazał by poza wyrażonym przez inwestora w trakcie postępowania zamiarem istotnie zaszły już ustawowe przesłanki takiej zmiany. Art. 71 ustawy Prawo budowlane wskazuje bowiem, iż przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W konsekwencji organ nie wskazał jakie roboty jego zdaniem mieściły się w obszarze dokonanego i zaakceptowanego zgłoszenia, którego pełny zakres notabene nie jest jasny, a jakie wykroczyły poza zakres zgłoszenia. Słusznie tez [...]WINB podkreśla, że nie zbadano również kiedy roboty były wykonywane co może determinować właściwy tryb, którym wcale nie musi być legalizacja z art. 49 Prawa budowlanego. Trafnie podkreśla w tej mierze, że organ powiatowy winien ocenić zgodność budowy przedmiotowej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi, a także zgodność rozbudowy tej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w dacie wykonania robót. Postanowienie pierwszoinstancyjne o dokonaniu takich ocen nie świadczy pomimo, iż przed ustaleniem opłaty legalizacyjnej organ winien jednoznacznie zbadać okoliczności faktyczne i prawne przesądzające bądź to o możliwości legalizacji ewentualnej samowoli budowlanej bądź też o braku takiej możliwości. W konsekwencji postanowienie organu I instancji uznać należy za co najmniej przedwczesne, a tym samym prawidłowo [...]WINB wyeliminował je z obrotu prawnego wskazując organowi powiatowemu działania jakie winien podjąć. Ponownie rozpoznając sprawę organ usunie wskazane wyżej wątpliwości i wyda oparte na dokonanych ustaleniach należycie uzasadnione rozstrzygnięcie. Kwestii sposobu zgodnego ze stanem faktycznym i prawnym zakończenia postępowania Sąd przesądzić nie może. Z uwagi na luki, o których mowa powyżej, jakiekolwiek w tej mierze jednoznaczne stwierdzenia byłyby bowiem, zdaniem Sądu, na obecnym etapie przedwczesne i nieuprawnione. Odnosząc się zaś do zarzutu skargi odnośnie legitymacji J. R. do wniesienia zażalenia na postanowienie pierwszoinstancyjne (zażalenie to podpisali obaj małżonkowie) podzielić należy przekonanie organu, wyrażone w odpowiedzi na skargę, że jako współwłaścicielka działek sąsiadujących z terenem inwestycji poprawnie, w zgodzie z art. 28 k.p.a., była uznawana za stronę postępowania W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi uznając ją za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.