II SA/Gl 563/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 maja 2023 r. sprawy ze sprzeciwu A. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 9 marca 2023 r. nr SKO.PSW/41.5/796/2023/2683 w przedmiocie dodatku węglowego oddala sprzeciw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, zaskarżoną sprzeciwem decyzją z dnia 9 marca 2023 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. S. ("dalej jako strona", "wnioskodawca", "wnoszący sprzeciw") od decyzji Wójta Gminy T. z dnia 29 grudnia 2022 r., odmawiającej przyznania prawa do dodatku węglowego, uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium podało, że Wójt odmówił wnioskodawcy przyznania prawa do dodatku węglowego, gdyż nie zamieszkuje on w lokalu położonym w T. przy ul.[...] , a na dzień 20 grudnia 2022 r. pod tym adresem nadal brak było deklaracji opłat za gospodarowanie odpadami. Organ odwoławczy dostrzegł jednocześnie, że Wójt nie przeprowadził wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy, czym naruszył art. 7 k.p.a. Kolegium zaznaczyło przy tym, że miejsce zamieszkania wnioskodawcy powinno zostać ustalone w sposób nie budzący wątpliwości, gdyż ma to wpływ na właściwość organu orzekającego w sprawie. Kolegium uznało zarazem, że zachodzą podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. tj. do uchylenia decyzji Wójta i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ramach zaleceń co do dalszego postępowania Kolegium wskazało Wójtowi, aby zweryfikował informacje zawarte w odwołaniu, a dotyczące miejsca, w którym wnioskodawca prowadzi gospodarstwo domowe tak, aby możliwe było ustalenie, czy spełnione zostały wszystkie przesłanki ustawowe warunkujące przyznanie prawa do dodatku węglowego, a przede wszystkim, czy Wójt Gminy T. jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku. Końcowo Kolegium nawiązało do treści odwołania i wskazało, że jeżeli wnioskodawca posiada dowody dotyczące popełnienia przestępstwa, to powinien powiadomić o tym organy ścigania. Zwróciło jednocześnie uwagę, że Wójt pismem z dnia 16 stycznia 2023 r. rozpoznał skargę strony uznając ją za bezzasadną. Strona wniosła sprzeciw od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia i zobowiązania Kolegium do "całościowego/kompleksowego rozpoznania odwołania skarżącego z dnia 16 stycznia 2023 r.". Decyzji Kolegium wnoszący sprzeciw zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych, gdyż Kolegium nie odniosło się do podniesionych w odwołaniu naruszeń proceduralnych organu w zakresie przekroczenia uprawnień, niedopełnienia obowiązków oraz nierozpoznania skargi na przekroczenie uprawnień i bezczynność. Zaznaczył jednocześnie, że osobną kwestią pozostaje pominięcie sprawy prawdopodobnego przestępstwa urzędniczego z art. 271 kodeksu karnego. Zarzuty te zostały następnie rozwinięte w uzasadnieniu sprzeciwu. Wynika z niego, że według wnoszącego sprzeciw Wójt nie kontroluje właściwie podległych mu urzędników w zakresie przestrzegania prawa administracyjnego, a także karnego. Wnoszący sprzeciw oczekuje zaś, że Kolegium albo Wojewódzki Sąd Administracyjny pouczy Wójta o jego obowiązkach. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw jest środkiem zaskarżenia różniącym się istotnie od klasycznej skargi. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. tj. decyzji kasacyjnej, uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Celem instytucji sprzeciwu jest przyspieszenie rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty. Z tego względu sąd rozpoznaje sprzeciw na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości rozpatrzenia i załatwienia sprawy co do jej istoty (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Wskazać także należy na art. 151a § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W świetle przedstawionych powyżej podstaw normatywnych zaakcentować należy, że zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej, został określony w sposób zawężający. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z ww. przepisu (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 1190/21). Konsekwencją powołanych wyżej uregulowań jest to, że sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej wydanej przez organ odwoławczy ocenia, czy w realiach danej sprawy organ ten zasadnie skorzystał z możliwości wydania takiej decyzji, czy też bezpodstawnie zaniechał załatwienia sprawy co do jej istoty. Badając w świetle powyższych kryteriów zasadność wydania przez Kolegium w niniejszej sprawie zaskarżonej decyzji kasacyjnej, Sąd rozpoznający sprzeciw stoi na stanowisku, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ramach badania przesłanek do wydania takiej decyzji, do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja ta ma miejsce, gdy naruszenie procesowe stanowiące pierwszą z wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanek, skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Ten wzajemny związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2247/22). W realiach rozpoznawanej sprawy jako powód wydania decyzji uchylającej rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia Kolegium wskazało na zaniechanie przez Wójta przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy. Organ odwoławczy zaakcentował przy tym doniosłość samego ustalenia miejsca zamieszkania. Rozstrzyga ono bowiem o tym, który organ jest właściwy miejscowo do załatwienia wniosku o przyznanie dodatku węglowego. Zdaniem Sądu Kolegium słusznie dostrzegło, że w postępowaniu prowadzonym przez Wójta w sposób nieuprawniony zaniechano przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W ramach tego wywiadu organ ustala bowiem, czy stan faktyczny dotyczący gospodarstwa domowego, którego dotyczy wniosek o przyznanie prawa do dodatku węglowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego. Ustalenia te są zaś niezbędne do dokonania oceny, czy spełnione zostały przesłanki, od których ustawodawca uzależnił przyznanie dodatku węglowego. Zaakcentować przy tym należy, że wywiad środowiskowy, aby mógł pozwolić na poczynienie istotnych w realiach rozpoznawanej sprawy ustaleń, musi zostać przeprowadzony w miejscu zamieszkania osoby ubiegającej się o przyznanie dodatku węglowego tj. w miejscu prowadzenia przez wnioskodawcę gospodarstwa domowego. Oznacza to, że organ rozpoznający wniosek o dodatek węglowy powinien w pierwszej kolejności ustalić miejsce zamieszkania wnioskodawcy. Jest to istotne także i z tego powodu, że miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o dodatek węglowy decyduje o tym, który organ jest właściwy miejscowo do rozpatrzenia wniosku o przyznanie tego dodatku. Słusznie przy tym Kolegium dostrzegło, że w toku postępowania przed organem I instancji nie tylko nie przeprowadzono wywiadu środowiskowego ale nie poczyniono wystarczających ustaleń niezbędnych do stwierdzenia, gdzie znajduje się miejsce zamieszkania wnioskodawcy. Te zaniechania słusznie Kolegium zakwalifikowało jako naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Spełnione zostały zatem przesłanki, które w świetle art. 138 § 2 k.p.a. dawały podstawę do wydania przez Kolegium decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Kolegium wskazało przy tym organowi I instancji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Co istotne, zakres postępowania dowodowego koniecznego do przeprowadzania w realiach rozpoznawanej wykraczał poza zakres dopuszczalnego, uzupełniającego postępowania dowodowego, które w oparciu o art. 136 k.p.a. mogło przeprowadzić bezpośrednio Kolegium. Wywiad środowiskowy, a wcześniej ustalenie miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o przyznanie dodatku węglowego, mają znaczenie podstawowe dla ustalenia okoliczności istotnych z punktu widzenia przesłanek przyznania dodatku węglowego oraz wskazania organu właściwego miejscowo do rozpatrzenia wniosku o jego przyznanie. Oznacza to, że braków postępowania dowodowego w tym zakresie Kolegium nie mogło uzupełnić we własnym zakresie w ramach postępowania odwoławczego. Przyjęcie odmiennego zapatrywania nie dałoby się pogodzić z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez wnoszącego sprzeciw zaakcentować należy, że żaden z nich nie dotyczy materii, która może być przedmiotem oceny sądu administracyjnego w ramach rozpatrzenia sprzeciwu. Jak już wyżej wskazano, kontrolowana obecnie decyzja Kolegium nie podlega zaskarżeniu w drodze skargi lecz wyłącznie w drodze szczególnego środka zaskarżenia, jakim jest sprzeciw. Szczególny zaś charakter tego środka polega na tym, że sformułowane w nim zarzuty, aby mogły okazać się skuteczne, powinny dotyczyć wyłącznie zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. Takich zaś zarzutów w sprzeciwie wprost nie sformułowano. Pomimo tego Sąd dokonał kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji Kolegium pod kątem jej zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. i, jak wynika z dotychczasowych rozważań, nie dopatrzył się w odniesieniu do tych przepisów naruszeń. Mając wszystko powyższe na względzie, na podstawie art. 151a § 2 w związku z art. 64d § 1 i art. 64e p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.