II SA/Gl 564/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie WSA Iwona Bogucka, WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant staż. Ewa Pasiek, po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję, oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] r. nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Po rozpatrzeniu wniosku Z. M. decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy R. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na rozbudowie istniejącego budynku wytwórni [...] na działce nr A k.m. [...], obręb K. przy ul. A w K.. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepisy art. 53 ust. 3 i 4, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W uzasadnieniu podano, iż działka objęta wnioskiem, położona jest w centralnej części wsi K., stanowiąc teren już zabudowany, w pełni uzbrojony i jest położona przy drodze gminnej. Na terenach bezpośrednio sąsiadujących istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, gospodarcza oraz usługowa. W sąsiedztwie funkcjonuje również zabudowa związana z prowadzeniem działalności gospodarczej ( hurtownie, zakłady produkujące [...]). Odnosząc się do zastrzeżeń właścicieli działek sąsiednich co do możliwości rozbudowy istniejącej wytwórni [...], organ wskazał, iż przesądzenie kwestii możliwości jej funkcjonowania nastąpiło pod rządami obowiązywania miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy R. z 1993 r. Obecnie złożony wniosek ma zaś jedynie na celu poprawę funkcjonalności zakładu i dotyczy pasa terenu położonego w odległości 7 m od granicy. Stwierdzając zatem spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 cyt. ustawy oraz uzyskanie wymaganych opinii i uzgodnień, organ I instancji orzekł o uwzględnieniu wniosku inwestora. W odwołaniu od decyzji L. K., K. K. i K. K. jako właściciele nieruchomości sąsiedniej sprzeciwili się rozbudowie istniejącej wytwórni [...] z uwagi na uciążliwości już funkcjonującego zakładu. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji jako zgodnej z prawem. Organ odwoławczy uznał, iż zarzuty odwołujących się są przedwczesne, zaś zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny zgodnie z warunkami, ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego L. K., K. K. i K. K. ponownie wskazali na uciążliwość funkcjonującego już zakładu, sprzeciwiając się jego dalszej rozbudowie. Zdaniem skarżących, inwestor powinien zlokalizować wytwórnię [...] poza terenami zabudowy mieszkaniowej. Stąd też wnieśli oni o uchylenie decyzji i zakazanie inwestorowi prowadzenia działalności gospodarczej. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Uczestnik postępowania Z. M. wniósł o oddalenie skargi, zaprzeczając twierdzeniom o uciążliwości funkcjonującego zakładu oraz wyjaśnił, iż uzyskał już pozwolenie na rozbudowę obiektu. Nadto zarzucił, iż skarżący L. K. nie jest stroną postępowania, bowiem nie ma żadnej nieruchomości w obszarze odwoływania projektowanej inwestycji. Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę K. K. i K. K. W kolejnym piśmie procesowym skarżący podniósł, iż sprawa zabudowy na działce sąsiedniej była przedmiotem kontroli sądowej w sprawie II SA/Ka 816/03, a mocą wyroku z dnia 16 marca 2005 r. wyeliminowano z obrotu prawnego poprzednie decyzje. Rozpoznając skargę L. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty i żądania podlegały uwzględnieniu w ramach niniejszego postępowania sądowego. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli była bowiem jedynie decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku wytwórni [...] na działce nr A k.m. [...] w K.. Zdaniem Sądu, skarżący legitymuje się przedmiotem strony w tym postępowaniu, bowiem powołana w podstawie prawnej rozstrzygnięcia organów obydwu instancji ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), nie określa kręgu stron, jak to uczynił ustawodawca na gruncie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), aczkolwiek przepis art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawiera zasadę prawa do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów sąsiednich. Zatem definicję strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiera art. 28 kpa. Stąd też stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Podmiot, legitymujący się interesem prawnym, uprawniony jest następnie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w świetle art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Własność nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji co do zasady tworzy interes prawny w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy. W niniejszej sprawie odległość projektowanej dobudowy do istniejącego obiektu budowlanego inwestora od granicy działki sąsiedniej nr B, wynosi około 7 m. Taki stan rzeczy uzasadnia występowanie właściciela nieruchomości sąsiedniej na prawach strony w postępowaniu, zakończonym zaskarżoną decyzją. Wreszcie, odnosząc się do stanowiska inwestora Z. M., iż zgodnie z aktem własności ziemi, działka nr B stanowi własność B. K., wskazać przyjdzie, iż skarżący powołał się na przymiot spadkobiercy po zmarłej matce i nadesłał kserokopię aktu własności, wydanego przez Naczelnika Gminy R. nr [...] ( k. [...] akt sądowych ). Mając na uwadze okoliczność, iż brak podstaw prawnych do żądania postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po B. K. celem wykazania tytułu prawnego do działki sąsiedniej, stwierdzić zatem należało, iż skarżący, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, posiada legitymację do wniesienia skargi. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził zaś, iż uwzględnienie wniosku inwestora nastąpiło bez należytego rozważenia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle powyższej regulacji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w razie spełnienia m.in. warunku, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymóg ten nie dotyczy jedynie inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co dotyczy planów uchwalonych przed 1995 rokiem. Taki stan rzeczy miał zaś miejsce w niniejszej sprawie, bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy R. został zatwierdzony uchwałą nr [...] ( Dz. Urzęd. Woj. [...] nr [...], poz. [...] z dnia [...] r.). Stąd też w pierwszym rzędzie wymagał określenia rodzaj projektowanej zabudowy przy zastosowaniu rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Odróżnić zatem należy pojęcie zabudowy usługowej od produkcyjnej. Jak już wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 2972, mocą którego wskutek skargi L. K. uchylono decyzję SKO w C. z dnia [...] r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego wraz ze zmianą użytkowania z przeznaczeniem na produkcję [...] na działce nr C, działalność produkcyjna polega na wytwarzaniu produktów w sposób masowy przy użyciu urządzeń mechanicznych. Analizując wówczas zapis planu z 1993 r. dla terenu inwestycji ( symbol E 1 M3 – " teren zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej z usługami. Dopuszczalna lokalizacja innych obiektów o uciążliwości nie przekraczającej granic działek"), Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, iż w omawianej jednostce planu dopuszcza się zabudowę jednorodzinną, zagrodową oraz usługi o uciążliwości nie przekraczającej granic działki. Wykładnia pojęcia usługi nie pozwala zaś na przyjęcie o zgodności z planem z 1993 r. lokalizacji na tym terenie zakładu produkcji [...]. W konsekwencji wyroku NSA w sprawie II SA/Ka 2972/00, prawomocnym wyrokiem z dnia 16 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 816/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność decyzji organów obydwu instancji, wydanych po ponownym rozpoznaniu sprawy. Aczkolwiek powyższe orzeczenia nie zapadły w niniejszej sprawie, bowiem postępowaniem objęte było zamierzenie, polegające na dalszej rozbudowie budynku wytwórni [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż należy się przychylić do stanowiska, iż w świetle zapisów planu z 1993 r. na terenie, objętym spornym zamierzeniem inwestycyjnym, nie było dopuszczalne lokalizowanie zabudowy produkcyjnej. Nie sposób bowiem przyjąć, iż niezgodna z planem była zmiana przeznaczenia obiektu i jego rozbudowa na potrzeby wytwórni [...], co zostało już przesądzone w poprzedniej sprawie, a dalsza rozbudowa wytwórni [...] pozostawałaby w zgodności z zapisem planu już uchylonego. Stąd też skład orzekający doszedł do przekonania, iż w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako że plan z 1993 r. nie przeznaczał terenu inwestora pod inwestycje produkcyjne. Gdy zaś idzie o spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 tej ustawy, wskazać przyjdzie, iż ustawodawca nie zdefiniował pojęcia działki sąsiedniej. Jednak w niniejszej sprawie działki graniczące są już zabudowane i to zabudową mieszkaniową, co przedstawiono na załączniku graficznym do decyzji organu I instancji, aczkolwiek wbrew wymogowi z § 3 ust. 2 rozp. MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ), na kopii mapy nie wyznaczono granic obszaru analizowanego. Obszar analizowany stanowi zaś teren określony wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania ( § 2 pkt 4 cyt. rozp.). Tymczasem właśnie funkcja zabudowy na obszarze analizowanym ma decydujące znaczenie na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jedynie spełnienie wymogu w zakresie kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy, pozwala na wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zatem dopiero istnienie zabudowy produkcyjnej w analizowanym obszarze umożliwiałoby uwzględnienie wniosku inwestora. Aczkolwiek organ I instancji powołał się na istnienie w "sąsiedztwie" zabudowy w postaci hurtowni i zakładu produkującego [...], jednak z uwagi na brak wyznaczenia granic obszaru analizowanego zgodnie z wymogiem z § 3 ust. 2 cyt. rozp. MI, nie sposób przyjąć, aby w niniejszej sprawie spełniona została tzw. zasada dobrego sąsiedztwa wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W tym stanie rzeczy decyzje organów obydwu instancji nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto na przepisie art. 152 cyt. ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku inwestora organ administracji I instancji powinien w pierwszym rzędzie poczynić ustalenia, iż sporna rozbudowa wytwórni [...] została już zrealizowana. Taki stan rzeczy oznacza bowiem bezprzedmiotowość postępowania, uzasadniającą jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 kpa, skoro brak podstaw dla ustalania warunków zabudowy już zrealizowanej. O ile inwestycja nie została zrealizowana, wniosek inwestora podlegać będzie merytorycznemu rozpoznaniu – po wyznaczeniu obszaru analizy i przy uwzględnieniu funkcji istniejącej na tym obszarze zabudowy, zgodnie z powyższymi rozważaniami.