II SA/Gl 564/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska- Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Referent-stażysta Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2010 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...). nr (...) w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...]r. "A" sp. z.o.o. w W. zwróciła się do Starosty [...] o udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej "B" na dachu istniejącego budynku położonego przy ul. [...] w P. na działce nr [1]. Jak wynika ze złożonego projektu budowlanego, jedynym czynnikiem emitowanym przez stację jest promieniowanie niejonizujące. Zasięgi stref promieniowania występują na głównych kierunkach anten. Ich wielkość i rozkład w płaszczyznach pionowej oraz poziomej przedstawiono w osobnym opracowaniu określonym jako "opracowanie środowiskowe dla stacji bazowej "B" ". W aktach znajduje się tak zatytułowane opracowanie środowiskowe z [...]r. Podano w nim, że stacja będzie zlokalizowana na dachu budynku, którego wysokość wynosi około 10,8 m. Na budynku nie ma zamontowanych anten innych operatorów. Stacja jest planowana do realizacji w terenie, który zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, dla którego w planie nie przewidziano zakazu budowy stacji bazowych. Wyniki obliczeń odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego każdej anteny, wzdłuż głównej osi wiązki promieniowania przedstawiono w tabelach zawartych w załączniku nr 1. Graficzne ilustracje miejsc dostępnych dla ludności w otoczeniu stacji bazowej na azymutach pracy anten przedstawiono na rysunkach nr 2 i nr 3 zawartych w załączniku nr 1. Rysunek nr 2 ilustruje widok osi głównych wiązek promieniowania w płaszczyźnie poziomej, wynika z niego, że promieniowanie to wykracza poza teren działki nr [1] . Rysunek nr 3 prezentuje widok osi głównych wiązek promieniowania w płaszczyźnie pionowej. Wynika z niego, że jako teren dostępny dla ludzi przyjęto przestrzeń 2 metrów powyżej poziomu terenu i obszar 2 m powyżej poziomu dachu. Na rysunku zaznaczono także, że w odległości 50 – 70 m od środka anten, promieniowanie poszczególnych sektorów będzie obserwowalne na wysokości poniżej 11 m. Zgodnie z wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy w Goleszowie z dnia 6 sierpnia 2004 r. nr XX/197/2004 (Dz. Urz. Woj. Śl. z 17 września 2004 r., nr 91, poz. 2551), dla terenów oznaczonych w planie symbolem [...] zabudowy mieszkaniowej ustala się maksymalną wysokość budynków mieszkalnych do 2 i 1/ 2 kondygnacji naziemnych, łącznie do 11 m. Postanowieniem z dnia [...]r., doręczonym pełnomocnikowi strony [...]r., Starosta [...] nałożył na inwestora obowiązek dostosowania dokumentacji projektowej do obowiązujących przepisów, w terminie do [...]r. W podstawie prawnej podano art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.). Pouczono, że po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu zostanie wydana decyzja odmowna. Postanowieniem zobowiązano wnioskodawcę do: - dołączenia rysunku przedstawiającego zasięg obszarów pól elektromagnetycznych o wartościach przekraczających dopuszczalne poziomy określone w rozporządzeniu MŚ z 20 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. nr 192, poz. 1883), emitowanych przez projektowane urządzenie w stosunku do poziomu terenu, albowiem przyjęte rozwiązania muszą być zgodne z warunkami określonymi w planie miejscowym, - uzupełnienia danych dotyczących wpływu na środowisko, zdrowie ludzi i obiektu sąsiednie o dane dotyczące promieniowania elektromagnetycznego z podaniem parametrów i zasięgu rozprzestrzeniania się, dane dotyczące emisji hałasu z podaniem zasięgu i parametrów, dane dotyczące miejsca gromadzenia odpadów stałych, - podania informacji o planowanym sposobie dostosowania obiektu do krajobrazu i istniejącej zabudowy (§ 11 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MI z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego); - określenia odległości masztu od granic działki, - określenia graficznego zasięgu pół elektromagnetycznych o wartościach przekraczających dopuszczalne poziomy względem granic działek, z uwzględnieniem PEM dla poszczególnych anten, - wyjaśnienia i skorygowania rozbieżności między datą sporządzenia rysunku zagospodarowania terenu a datą mapy, na którym go wykonano, - dołączenia informacji BIOZ w zakresie projektowanej instalacji elektrycznej, - uzgodnienia inwestycji z administratorem drogi publicznej, - podania wymiarów urządzeń elektrycznych, - podania danych dotyczących założeń przyjętych do obliczania konstrukcji oraz zastosowanych schematów statycznych, - dołączenia zaświadczenia o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego projektanta i osoby sprawdzającej i dołączenia oświadczeń, o jakich mowa w art. 20 ust. 4 prawa budowlanego, - podania odległości masztu od granic działek i innych obiektów budowlanych, - dołączenia informacji o wpływie masztu na ewentualne ograniczenia naturalnego oświetlenia oraz światła słonecznego dla budynków istniejących, - dołączenia 4 egzemplarzy opracowania środowiskowego. W dniu [...]r. inwestor złożył w organie 4 egzemplarze dokumentacji projektowej, 3 egzemplarze opracowania środowiskowego oraz postanowienie Wójta gminy G. z [...]r. uzgadniające lokalizację stacji bazowej przez zarządcę drogi gminnej. W piśmie przewodnim pełnomocnik inwestora podał, że uzupełniono dokumentację w żądanym zakresie. W projekcie zagospodarowania zaznaczono obszar oddziaływania inwestycji, natomiast nie ma konieczności wykonywania obliczeń rozkładu pól, albowiem inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć znacząco oddziaływujących na środowisko i nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia a tym samym brak konieczności sporządzenia raportu. Zakres oddziaływania inwestycji i jej uciążliwości zawierają się w granicach jej realizacji. Stwierdzono także, że na podstawie obliczeń zawartych w opracowaniu środowiskowym należy stwierdzić, że osie głównych kierunków promieniowania każdej z anten nie przechodzą przez miejsca dostępne dla ludzi. Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. W podstawie prawnej podał przepis art. 35 ust. 3 prawa budowlanego. W uzasadnieniu natomiast wyjaśnił, że inwestorowi zakreślono termin do uzupełnienia dokumentacji projektowej. Dokumentacja została uzupełniona częściowo. Nie określono w projekcie zasięgu pól elektromagnetycznych o wartościach przekraczających dopuszczalne poziomy względem granic działki i względem terenu. Fakt, że przedsięwzięcie nie jest zaliczane do mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie oznacza braku oddziaływania inwestycji. Anteny bezsprzecznie emitują pola a ich dopuszczalne poziomy są określone. W przedłożonym opracowaniu środowiskowym nie oznaczono zasięgu pół lecz określono osie główne promieniowania, służące do kwalifikowania przedsięwzięć wedle kryterium stopnia oddziaływania na środowisko. Przedmiotowa stacja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga decyzji środowiskowej a układ i kształt pól emitowanych przez stację nie jest tożsamy z osiami promieniowania. Nie oznacza to jednak, że anteny nie będą emitować pól elektromagnetycznych. Na terenie objętym inwestycją obowiązuje plan miejscowy, w którym zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 14, wprowadzono dla terenów o symbolu [...] zakaz prowadzenia działalności uciążliwej dla środowiska i terenów sąsiednich. W projekcie nie określono zasięgu PEM emitowanych przez urządzenie co nie pozwala ocenić, czy jest ono zgodne z ustaleniami planu miejscowego. Nadto zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia MI z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. nr 120, poz. 1133 ze zm.), w części graficznej projektu zagospodarowania działki winny znaleźć się informacje o zasięgu i uciążliwościach emitowanych przez obiekt. Ponieważ projekt nie określa zasięgu PEM emitowanych przez projektowane urządzenie, nie jest zgodny z treścią rozporządzenia. Do badania projektu zagospodarowania działki zobowiązuje organ administracji budowlanej przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Brak informacji na temat miejsc występowania PEM w otoczeniu stacji bazowej nie pozwala określić obszaru oddziaływania obiektu i ustalić stron postępowania. Nadto organ powołując przepis § 8 ust. 1 pkt 7 planu miejscowego uznał, że planowana stacja spowoduje zmianę charakteru otoczenia i wpłynie negatywnie na jego estetykę. W odwołaniu od decyzji pełnomocnik Spółki podniósł, że organ I instancji nieprawidłowo zastosował przepis art. 35 ust. 3 prawa budowlanego. Wbrew bowiem stanowisku Starosty w projekcie określono zasięg obszarów pól elektromagnetycznych i zakres oddziaływania inwestycji pozwalający określić strony postępowania. Natomiast prawnie irrelewantne jest odnoszenie się do wartości przekraczających dopuszczalne poziomy pól skoro nie powstaje obowiązek sporządzenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. Lokalizacja nie wpłynie niekorzystnie na środowisko. Pola elektromagnetyczne o poziomach przekraczających dopuszczalne koncentrują się przed antenami w obszarach praktycznie niedostępnych dla ludzi. Planowana inwestycja nie jest zatem uciążliwa dla środowiska a przepis § 8 ust. 1 pkt 4 uchwały w sprawie planu miejscowego jest bezprzedmiotowy, albowiem gmina nie może samodzielnie w planie definiować pojęcia uciążliwości. Złożony projekt jest kompletny, ponieważ zawiera wymagane informacje, w tym o rodzaju i zasięgu emitowanych pól elektromagnetycznych. Natomiast § 8 ust. 1 pkt 17 planu miejscowego nie stanowi podstawy dla wniosku, że stacja spowoduje zmianę charakteru otoczenia i wpłynie negatywnie na jego estetykę. Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Podzielił stanowisko przedstawione w odwołaniu, że plan miejscowy obejmujący sołectwo P. w Gminie G., ze względu na brak parametrów obiektów, wpływających na zmianę charakteru otoczenia i obniżających jego estetykę, nie stanowi podstawy do uznania, że budowa stacji bazowej nie jest dopuszczalna. W pozostałym zakresie Wojewoda nie podzielił natomiast stanowiska strony skarżącej. W szczególności podał, że zgodnie z § 7 ust. 1-3 rozporządzenia MI w sprawie szczegółowego zakresu i firmy projektu budowlanego (Dz. U. nr 120, poz. 1133), wymagania rozporządzenia dotyczące projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego należy spełnić z zachowaniem przepisu art. 34 ust. 2 prawa budowlanego, uwzględniając w szczególności cechy danego obiektu, takie jak przeznaczenie, sposób użytkowania, usytuowanie, rozmiary, sposób i zakres oddziaływania na otoczenie oraz rodzaj i specyfikę obiektu. Część rysunkowa powinna określać wedle przepisu § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia rodzaj i zasięg uciążliwości, zasięg obszaru ograniczonego użytkowania. Zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 10, projekt techniczny winien zawierać w opisie technicznym, dane techniczne obiektu charakteryzujące jego wpływ na środowisko oraz zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie pod względem m. in. emisji promieniowania pola elektromagnetycznego z podaniem odpowiednich parametrów tych czynników i zasięgu ich rozprzestrzeniania się. W części opisowej projektu znajduje się zastrzeżenie, że zasięgi stref promieniowania występują na głównych kierunkach anten a ich wielkość i rozkład w płaszczyźnie pionowej i poziomej podano w osobnym opracowaniu środowiskowym. W opracowaniu środowiskowym danych tych jednak brakuje. Widok osi głównych wiązek promieniowania anten nie zawiera żadnego obszaru oddziaływania projektowanych anten, to jest określającego zasięg oddziaływania pól o wartości gęstości mocy >0,1 W/m2. Projekt zagospodarowania terenu także nie pokazuje obszaru ograniczonego użytkowania wokół stacji. Zasięg oddziaływania anten wyznacza obszar oddziaływania stacji i określa krąg stron postępowania. Brak danych ma temat obszaru oddziaływania uniemożliwił organowi I instancji określenie kręgu stron postępowania. Skoro żądanie organu I instancji co do konieczności uzupełnienia dokumentacji projektowej było uzasadnione, to upływ terminu do jej uzupełnienia uzasadnia wydaną decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zwrot kosztów postępowania. Zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem art. 33 ust. 2 w związku z art. 34 ust. 1-3 prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że projekt nie wskazuje na zakres oddziaływania przedsięwzięcia na otoczenie, co uniemożliwia ustalenie stron postępowania oraz z naruszeniem § 7 i § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia MI z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego a także przepisów postępowania: art. 7 i 77 k.p.a. W uzasadnieniu podniósł, że organy wadliwie ustaliły stan faktyczny, co jest wynikiem uchybień postępowania dowodowego. W projekcie określono zasięg obszarów pól elektromagnetycznych. Odnoszenie się do wartości przekraczających dopuszczalne poziomy pól jest prawnie irrelewantne, albowiem dla inwestycji nie jest wymagane wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. Skarżący wskazał zakres oddziaływania, pozwalający na ustalenie stron postępowania. Lokalizacja stacji nie wpłynie niekorzystnie na środowisko i zdrowie ludzi oraz wartość nieruchomości sąsiednich. Pola elektromagnetyczne o poziomach przekraczających dopuszczalne koncentrują się przed antenami w obszarach praktycznie niedostępnych dla ludzi. Projekt budowlany nie narusza przepisów rozporządzenia MI z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. nr 120, poz. 1133), albowiem zawiera informacje przedstawiające rodzaj i zasięg emitowanych pól elektromagnetycznych. Zarzucono także, że uzasadnienie decyzji nie spełnia rygorów k.p.a., albowiem nie odnosi się do konkretnych okoliczności sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z [...]r. strona skarżąca zwróciła uwagę na skutki wynikające ze zmiany przepisów prawa budowlanego, wprowadzone w celu usunięcia przeszkód w rozwoju sieci telekomunikacyjnych. Sporna inwestycja nie będzie wpływała na zagospodarowanie działek sąsiednich. W sprawie o pozwolenie na budowę kategoria interesu prawnego opiera się na przepisach materialnego prawa administracyjnego, nie zaś prawa cywilnego, dotyczących prawa własności. Żaden przepis prawa budowlanego nie uzależnia wydania pozwolenia na budowę od zgody właścicieli działek sąsiednich. W dniu 17 lipca 2010 r. weszła w życie ustawa z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. nr 106, poz. 675). Nie znajduje ona zastosowania w sprawie, ale wskazuje na intencje prawodawcy co do rozumienia pojęć. W świetle ustawy uzasadnione jest dopuszczenie lokalizacji nowych instalacji radiokomunikacyjnych telefonii komórkowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Podstawą prawną wydanych w sprawie decyzji był przepis art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006, NT 156, poz. 1118 ze zm.). Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, właściwy organ bada złożoną dokumentację w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy. Jeżeli stwierdzi w tym zakresie naruszenia, jest uprawniony do nałożenia, w drodze postanowienia, obowiązku usunięcia wskazanych przez siebie nieprawidłowości, w określonym terminie. W razie bezskutecznego upływu terminu, organ wydaje decyzje o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Na postanowienie wydawane na podstawie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego nie przysługuje zażalenie, zasadność jego nałożenia badana zatem jest na etapie weryfikacji wydanej decyzji. W niniejszej sprawie strona neguje zasadność żądania złożenia przez nią opracowania wykazującego zasięg oddziaływania anten na sąsiednie nieruchomości. Uznając, że żądane informacje zawarte są już w złożonej dokumentacji, nie udzielono organowi żądanych wyjaśnień. Stało się to odmową wydania pozwolenia na budowę. Zasadność decyzji odmownej zależy zatem od ustalenia, czy złożona w sprawie dokumentacja zawiera konieczne dla wydania decyzji dane i czy zasadne było ich żądanie. Tylko jeśli żądanie danych dotyczących zakresu oddziaływania anten na działki sąsiednie było usprawiedliwione a złożona dokumentacja danych tych nie zawiera, prawidłowe są wydane w sprawie decyzje. Bezsporne w sprawie jest, że przedsięwzięcie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. Organy tej okoliczności nie negowały i nie żądały od inwestora takiej decyzji a podstawą odmowy nie jest brak tej decyzji. To, że przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do postępowania środowiskowego nie oznacza jednak, że emitowane przez nie promieniowanie pozostaje poza zakresem badania organu udzielającego pozwolenia na budowę. Fakt, że stacja będzie emitować promieniowanie o parametrach przekraczających poziomy dopuszczalne nie jest negowany przez stronę skarżącą, uważa ona jednak, że złożony materiał wykazuje, że promieniowanie to będzie się rozchodzić w obszarach niedostępnych dla ludzi a zakres oddziaływania obiektu zawiera się w granicach inwestycji. Twierdzenie to w świetle złożonego do akt projektu budowlanego i opracowania środowiskowego, do którego projekt odsyła, nie jest zasadne. Z opracowania środowiskowego wynika, że projektując stacje inwestor przyjął, że terenem dostępnym dla ludzi jest teren poniżej 2 metrów ponad poziomem terenu i poniżej 2 metrów ponad poziomem dachu budynku, na którym stacja ma być zrealizowana. W przekonaniu Sądu zupełnie pominięto wobec powyższego fakt, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, teren wokół inwestycji przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową o maksymalnej wysokości 11 m. W ocenie Sądu to ta wielkość wyznacza wokół inwestycji poziom terenu dostępny dla ludzi. Udzielając pozwolenia na budowę organ winien zbadać zgodność projektu z planem miejscowym. Jak podniesiono, a strona tego nie neguje, plan miejscowy wprowadza w § 8 ust. 1 pkt 14 ograniczenie dla terenów o symbolu [...] w postaci zakazu prowadzenia działalności uciążliwej dla środowiska i terenów sąsiednich. Konieczne wobec powyższego jest jednoznaczne ustalenie, jakie działki w sąsiedztwie znajdą się pod wypływem ponadnormatywnego promieniowania na poziomie wysokości dopuszczalnej zabudowy. Ewentualne istnienie takiego promieniowania niewątpliwie wprowadza ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich zgodnie z planem miejscowym i wpływa na ustalenie kręgu stron postępowania, są nimi bowiem właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości, nad którymi na poziomie poniżej 11 metrów obserwowalne jest ewentualne ponadnormatywne promieniowanie elektromagnetyczne. Kwestia ta nie została jednoznacznie przesądzona, jak wyżej wskazano, opracowanie środowiskowe złożone w sprawie daje podstawy do stawiania tezy, że w odległości kilkudziesięciu metrów od stacji, promieniowanie będzie rozchodzić się na wysokości 11 m i poniżej. Istnieje zatem potrzeba jednoznacznego ustalenia, czy tereny narażone na takie oddziaływania i w konsekwencji, ograniczenia w zagospodarowaniu, znajdują się w jednostce przeznaczonej pod zabudowę. Należy przy tym podkreślić, że stanowisko organów i udzielona decyzja nie jest wynikiem przesądzenia, że inwestycja w planowanym miejscu nie jest możliwa do realizacji, lecz jedynie jest konsekwencją braku dostatecznych danych do rozstrzygnięcia wskazanej kwestii. W ocenie Sądu żądanie udzielenia informacji o zasięgu oddziaływania pól elektromagnetycznych o ponadnormatywnej mocy było w okolicznościach sprawy i wobec tez zawartych w projekcie i opracowaniu środowiskowym, zasadne. Skoro inwestor odmówił dostarczenia materiałów mogących pomóc rozstrzygnąć te kwestię, organ zasadnie, po bezskutecznym upływie terminu, wydał decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Trzeba zastrzec, że odmowa ta nie tworzy stanu res iudicata i nie wyklucza ponownego zawnioskowania o wydanie pozwolenia. Jeśli, jak to sugerują tezy skargi, uległ zmianie stan prawny na korzyść inwestora, to okoliczność tę niewątpliwie zarówno strona, jak i organy, winny uwzględnić i dostosować tok postępowania do aktualnego stanu prawnego. Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.