II SA/Gl 564/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] (dalej PINB) postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 , art. 59f ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm. – dalej p.b.), art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.) oraz załącznika do ustawy Prawo budowlane, ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej dla obiektu kategorii II w kwocie 25.000 złotych dla sprawców samowoli budowlanej M. Z. i J. Z., w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego - inwentarskiego w S. przy ul. [...], na działce nr ewid. [...]. Zażalenie z dnia 20 marca 2015 r. na powyższe postanowienie PINB złożyła M. K., zaskarżając je w całości. Zarzuciła w nim naruszenie: I. przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z 77 k.p.a., 80 k.p.a., art. 124 §1 i 2 k.p.a. II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 48 ust. 1 p.b., art. 49 ust. 1 p.b., art. 48 ust. 2 pkt 2 p.b., §12, §208 ust. 2 pkt 2, §209 ust. 4, §284 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), III. naruszenie art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Mając na uwadze powyższe Odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB) postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w wyniku rozpoznania zażalenia M. K. na postanowienie nr [...], utrzymał mocy zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu podał m. in., że organ II instancji, prowadzący postępowanie zażaleniowe w sprawie opłaty legalizacyjnej winien czuwać nie tylko nad prawidłowością zastosowania przepisów prawa materialnego o wysokości opłaty, ale uwzględnić wszelkie znane mu nieusuwalne przeszkody prawne uniemożliwiające wydanie w przyszłości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. Na gruncie niniejszej sprawy naruszenie granic działki polega na wykonaniu ściany na długości 7,34 m przekraczającej działkę inwestorów o 10 cm, co stanowi powierzchnię jedynie 0,367 m2. Tak wykonana inwestycja mogła być wręcz następstwem błędu pomiarowego przy jego wytyczaniu na działce. Abstrahując od powyższych rozważań WINB zauważa także, że w projekcie budowlanym budynku gospodarczego -inwentarskiego, autorstwa inż. E. K., w części "Opis techniczny" wskazano: "ścianę tę należy rozebrać do ławy fundamentowej (...). Po rozbiórce ściany należy tak osadzić trzpienie, aby móc wykonać ścianę całkowicie na swojej własności (...)". Oznacza to, że istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem oraz jego zalegalizowania, tak by ostatecznie zlikwidować naruszenie usytuowania obiektu częściowo na działce sąsiedniej. Organ powiatowy na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nałożył obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, które w wyznaczonym terminie inwestorzy przedłożyli, a organ ocenił, że wykonanie tych obowiązków nastąpiło w sposób prawidłowy, zaś dokumentacja nie budzi zastrzeżeń. Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. złożyła M. K. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy a to: 1.1. art. 138 k.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżonego postanowienia w mocy, a nie jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy zaskarżone postanowienie zostało wydanie zarówno z naruszeniem przepisów postępowania jak i z naruszeniem przepisów prawa materialnego i jako takie winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. 1.2. art. 7 w zw. z 77 k.p.a., a także art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne zebranie oraz błędne i niewłaściwe rozpatrzenie materiału dowodowego prowadzące do niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego i w konsekwencji błędne przyjęcie, że: - pomimo faktu, iż przedmiotowy budynek znajduje się w części działki Skarżącej (co zostało potwierdzone w zgromadzonej dokumentacji i przyznane przez organy obydwu instancji), spełnione zostały warunki do prowadzenia procesu legalizacyjnego i wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej zamiast decyzji o rozbiórce budynku, - pomimo usytuowania budynku na działce Strony, zasadnym jest prowadzenie procesu legalizacyjnego i wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej zamiast decyzji o rozbiórce budynku, - budynek gospodarczy wzniesiony samowolą budowlaną spełnia warunki określone przepisami Prawa budowlanego, uprawniające organ do prowadzenia procesu legalizacyjnego i wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej zamiast decyzji o rozbiórce budynku, podczas gdy faktycznie materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że budynek posadowiony jest na działce do której sprawcy samowoli budowlanej nie posiadają żadnego tytułu prawnego, - budynek nieodpowiadający przepisom ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.), a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w konsekwencji wybudowany z naruszeniem przepisów prawa i przepisów techniczno-budowlanych, spełnia przesłanki wskazane w art. 48 ust. 2 pkt 2 p.b., 1.3. art. 7 w zw. z 77 k.p.a. poprzez niezrealizowanie obowiązku orzekania według stanu faktycznego istniejącego w dacie wydawania przez decyzji, co stanowi uchybienie zasadzie prawdy obiektywnej - poprzez pominięcie, że w chwili wydania zaskarżonego postanowienia w zakresie usytuowania budynku w dalszym ciągu (pomimo projektu budowlanego sporządzonego przez inż. E. K. i ujęcia w nim kwestii konieczności dokonania rozbiórki części ścian przedmiotowego budynku) istniał stan sprzeczny z przepisami prawa z uwagi na przekroczenie granicy działki Skarżącej oraz usytuowanie budynku w sprzeczności z przepisami ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co oznacza, że w chwili orzekania budynek ten nie spełniał przesłanki wskazanej w art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy prawo budowlane, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: • art. 48 ust. 2 pkt 2 p.b., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że pomimo niespełnienia wskazanych w tym przepisie przesłanek do wszczęcia postępowania legalizacyjnego i naliczenia opłaty legalizacyjnej należało wszcząć postępowanie legalizacyjne i naliczyć opłatę legalizacyjną. • art. 48 ust. 1 p.b., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, podczas gdy w chwili orzekania nie zachodziły przesłanki do naliczenia opłaty legalizacyjnej, a należało nakazać rozbiórkę przedmiotowego budynku. 3. naruszenie art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez uznanie, że samowola budowlana poczyniona na cudzej działce, nie narusza zagwarantowanego Konstytucją i ustawami prawa własności, a zatem wybudowany w jej wyniku budynek, jako zgodny z przepisami prawa może podlegać procedurze legalizacyjnej, podczas, gdy organ powinien przestrzegać zasad praworządności i dopilnować przestrzegania porządku prawnego, którego nieodłącznym elementem jest ochrona prawa własności. Z uwagi na powyżej wskazane uchybienia Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji oraz o uchylenie postanowienia organu I instancji w całości. W uzasadnieniu podano m. in., że przedmiotowy budynek nie odpowiada przepisom techniczno- budowlanym i narusza cudze prawo własności. Organ nie wziął ponadto pod uwagę okoliczności, że gdyby Inwestorzy wystąpili o pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku, który miałby zostać usytuowany w granicy działki oraz miałby wkraczać w sąsiednią działkę, musieliby oni przedłożyć tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cel tejże budowy. Tymczasem Inwestorzy takiego tytułu nie posiadają. Strona zaznacza, że plan miejscowy w żadnym miejscu nie zakłada budowy na przedmiotowych działkach jakichkolwiek budynków w granicy, czy w przekroczeniu granicy działki oraz budynków będących w bardzo złym stanie technicznym niespełniajacych ogólnych norm prawnych i budowlanych. Przywoływany projekt w zasadzie nie spełnia także wymogów projektu budowlanego. Organ II instancji niejako zaakceptował stan niezgodny z prawem - a to brak przedłożenia przez inwestorów oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i brak przesłanek do wydania opłaty legalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 49 ust. 1 p.b. właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Z kolei wg art. 49 ust. 2 p.b. do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Ust. 4 cytowanego przepisu stwierdza natomiast, że w razie spełnienia wymagań, określonych w ust. 1, właściwy organ wydaje decyzję: 1) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót; 2) o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Przy tym, jak zauważa NSA w wyroku z 21 kwietnia 2015 r., sygn. II FSK 2446/14, opłata legalizacyjna przewidziana w przepisach art. 49 ust. 1 i ust. 2 p.b. stanowi warunek legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Spełnienie wymogów określonych w art. 49 ust. 1 ww. ustawy otwiera możliwość legalizacji. Do legalizacji może dojść dopiero po uiszczeniu stosownej opłaty legalizacyjnej, którą organ określa w postanowieniu podlegającym zaskarżeniu. Ustawodawca odstępując w nowelizacji Prawa budowlanego z 2003 r. od bezwzględnego stosowania rozbiórki samowolnie wzniesionych obiektów postawił sprawcę samowoli budowlanej wobec alternatywy, obejmującej skutek wcześniejszego nierespektowania przez taki podmiot przepisów Prawa budowlanego. Może on bowiem podporządkować się wynikom postępowania legalizacyjnego, wnieść opłatę i zachować oraz użytkować wybudowany obiekt jako odpowiadający wymaganiom prawa albo też zakwestionować wynik takiego postępowania przez złożenie zażalenia na postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej. Zażalenie to może kwestionować nie tylko ustaloną wysokość opłaty, lecz również może dotyczyć materialnoprawnych ustaleń organu odnoszących się do przedmiotu postępowania w sprawie samowoli. Wynika to ze swoistego trybu przewidzianego w omawianych przepisach. Postanowienie nakładające opłatę legalizacyjną jest bowiem pierwszym ze środków zaskarżenia przewidzianych w toku postępowania legalizacyjnego toczącego się w oparciu o art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego. Z kolei w wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2015 r., sygn. II FSK 921/14, stwierdza się, że opłata legalizacyjna jest ustalana przez organ nadzoru budowlanego w procesie legalizacji samowoli budowlanej (art. 49 p.b.), jednakże organ nadzoru nie nakłada na zainteresowanego obowiązku uiszczenia opłaty, a wyłącznie ustala jej wysokość. Opłata ta ma charakter dobrowolny i stanowi alternatywę dla sankcji rozbiórki samowoli budowlanej. W piśmiennictwie zauważa się jednak, że "Postanowienie o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej dotyczy w istocie wyłącznie interesu prawnego strony zainteresowanej pozytywnym zakończeniem sprawy, tj. zasadniczo samowolnego inwestora (czy też jego następcy prawnego), a zatem tylko taki podmiot jest uprawniony do wniesienia zażalenia na to postanowienie (nawet jeśli w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej i jej legalizacji uczestniczyły także inne strony na zasadzie art. 28 k.p.a.). Za takim poglądem przemawia odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących kar. W sprawie dotyczącej kary interes prawny ma tylko ten podmiot, którego ta sprawa żywotnie dotyczy, tj. podmiot, na który może zostać nałożona kara." (tak M. Rypina, Komentarz do art. 49 ustawy - Prawo budowlane, LEX-el.). Sąd podziela to stanowisko, bowiem ustalenie opłaty legalizacyjnej nie kończy postępowania w sprawie, a jest tylko jednym z etapów prowadzących do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, np. w oparciu o art. 49 ust. 4 p.b. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót. Decyzja taka w przyszłości będzie podlegała ewentualnemu zaskarżeniu przez wszystkie strony, także M. K., która będzie miała możliwość jej zakwestionowania w oparciu o tą samą argumentację, którą podnosi obecnie w skardze. Zauważyć należy, że zarówno rozstrzygnięcia organów administracyjnych w niniejszym postępowaniu, jak i skarga, odnoszą się wprost do kwestii dotyczących np. projektu budowlanego, który został przez inwestorów przedłożony. Ma on stanowić jedną z podstaw pozytywnej weryfikacji stanu sprawy przez organy i nałożenia opłaty legalizacyjnej. Skarga z kolei zmierza do zakwestionowania tego projektu, np. w słowach "Zarówno przedłożony przez małż. Z. »projekt « (który w zasadzie nie spełnia wymogów projektu budowlanego), jak i usytuowanie budynku w granicy działki i przekraczające jej granicę, a także naruszenie przepisów (...), z pewnością nie doprowadziłyby do wydania w normalnych warunkach pozwolenia na budowę (...)." Zatem, gdyby przyznać M. K. w postępowaniu o ustaleniu opłaty legalizacyjnej status strony, to należałoby konsekwentnie rozpoznać jej skargę także w zakresie dotyczącym choćby prawidłowości projektu budowlanego i legalności opisywanych tam prac budowlanych (dot. w szczególności fundamentów), mimo że projekt ten nie został jeszcze zatwierdzony, a będzie dopiero badany na etapie wydawania decyzji w trybie art. 49 ust. 4 p.b., czyli kiedy ewentualnie organ przystąpi do etapu wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót. Art. 153 p.p.s.a. stwierdza przy tym, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Stąd merytoryczne rozpatrzenie niniejszej skargi i wszystkich jej zarzutów mogłoby spowodować związanie w przyszłości organów i Sądu w sytuacji, kiedy taka decyzja kończąca sprawę i rozstrzygająca ją co do istoty (art. 104 k.p.a.) nie została jeszcze wydana. To z kolei mogłoby zniweczyć prawidłową jej kontrolę. Tak więc skarżąca będzie mogła realizować swoje uprawnienia wtedy, kiedy zostanie wydana decyzja kończąca postępowanie. Argumentacja prezentowana obecnie w skardze będzie mogła być podnoszona w odwołaniu od takiej decyzji, a potem w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Prawa skarżącej, wynikające m. in. z art. 78 Konstytucji, nie zostaną więc naruszone. Dodać należy, że sąd administracyjny nie jest związany stanowiskiem organów, czy dana osoba posiada status strony, czy nie. Ocena interesu prawnego także podlega weryfikacji przez sąd, który może wyrazić stanowisko inne, aniżeli organy. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.