II SA/Gl 564/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. L. na czynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania pisma w sprawie wykonania określonych robót budowlanych p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej "k.p.a.", wobec nieuzupełnienia braku formalnego pisma z dnia 10 marca 2016 r. w sprawie wykonania określonych robót budowlanych, tj. w wyniku nie podpisania tegoż pisma przez wnoszących zgodnie z wymogami prawa oraz nie wskazania, czy pismo to stanowi skargę do Sądu na decyzję z dnia [...] r. nr [...], a także w następstwie nie przedłożenia aktu zgonu E. L., pozostawił przedmiotowe pismo bez rozpoznania. Pismem z dnia 12 maja 2016 r. J. L. wniósł za pośrednictwem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powołaną czynność tegoż organu z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie argumentując, że na zaskarżone pismo nie przysługuje skarga sądowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył , co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym nie oznacza to jednak, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. W myśl art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej "p.p.s.a." sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Merytoryczne rozpoznanie skargi zawsze poprzedza kontrola jej dopuszczalności. Za dopuszczalną uznaje się skargę, która podlega kognicji sądu administracyjnego. Granice właściwości rzeczowej sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. oraz art. 4 i art. 5 p.p.s.a, jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na następujące akty prawne i czynności: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a, 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI wyżej przywołanej ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Mając powyższe na względzie przyjdzie stwierdzić, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się jedynie do zakresu określonego ustawą - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz do spraw, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują taką kontrolę. Oznacza to w konsekwencji, że objęte są nią jedynie akty i działania wskazane w tych ustawach. Natomiast skarga wykraczająca poza ten zakres przedmiotowy podlega odrzuceniu. W niniejszej sprawie, przedmiotem skargi jest czynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wyrażona w piśmie z dnia [...] r. w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania pisma z dnia 10 marca 2016 r. Mając na uwadze powołane przepisy stwierdzić należy, że zaskarżona czynność nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych, powołanych do kontroli określonej działalności administracji publicznej. Wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Obowiązujące przepisy prawa procesowego nie przewidują określonej formy dla pozostawienia podania bez rozpoznania. W literaturze przedmiotu, co znalazło swój wyraz także w orzecznictwie sądowym (gdzie najpierw uznano, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania przyjmuje formę decyzji - a później, że jest to forma postanowienia), upowszechnił się pogląd, poparty już jednolitą linią orzecznictwa sądów administracyjnych, że jest to czynność materialno-techniczna, o której organ ma jedynie zawiadomić wnioskodawcę (zob. m.in. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2000 r. sygn. akt III ZP 11/00, publ. OSNIAPiUS z 2000 r., nr 19, poz. 702 z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 2001, Nr 1, poz. 12; postanowienie NSA z dnia 3 września 1992 r. sygn. akt III SA 1407/92; wyrok NSA z dnia 10 lipca 1998 r. sygn. akt I SA 1107/96; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1041/96; wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1999 r. sygn. akt I SA 1253/98; wyrok NSA z dnia 5 września 2000 r. sygn. akt SA 1233/99; postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2001 r. sygn. akt I SA 244/00 - dostępne, tak jak przywołane w dalszej części uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podziela stanowisko, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie rozstrzyga o istocie sprawy, ani nie kończy sprawy w inny sposób. W konsekwencji skoro pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie następuje w formie decyzji lub postanowienia, to na tego rodzaju czynność materialno-techniczną nie można wnieść środka zaskarżenia w formie odwołania lub zażalenia. Zaskarżone pism nie stanowi bowiem ani decyzji administracyjnej, ani nie jest jednym z postanowień określonych w art. 3 § 2 pkt 2-3 p.p.s.a. Nie można je również zakwalifikować jako inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ustawodawca wykluczył możliwość zaskarżenia tego typu czynności do sądu. Wyłączył bowiem możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego poszczególnych aktów lub też czynności podejmowanych w ramach sformalizowanych procedur. Sądowa kontrola aktu i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa nie obejmuje czynności i aktów podejmowanych w ramach postępowania administracyjnego, uregulowanego przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Oczywistym jest też, że zaskarżona czynność nie jest żadnym z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4a-7 p.p.s.a. Podsumowując, zakwestionowane przez skarżącego pismo nie jest zatem żadną z władczych form decydowania o prawach i obowiązkach strony, nie rozstrzyga żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej, a stanowi jedynie czynność materialno-techniczną. Tym samym złożona w niniejszej sprawie skarga nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Na marginesie dodać wypada jednak, iż pozostawienie podania bez rozpoznania nie oznacza, że strona nie ma możliwości skutecznego zaskarżenia braku działania organu administracji publicznej do sądu administracyjnego. Wskazać przyjdzie, że bezpodstawne pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie, której dotyczy podanie, pozostaje bezczynnym i na tę jego bezczynność służy skarga do sądu administracyjnego (por. przywołaną powyżej uchwałę składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 11/00). Zbliżone stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt I GSK 485/07 w którym przyjął, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, jako czynność materialno-techniczna, nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, a tym samym nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Natomiast, jeżeli wniosek spełniał kryterium kompletności, jego autor może złożyć skargę na bezczynność organu. Wówczas wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne a zatem, czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie. Podobny pogląd zaprezentował skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 przyjmując, że na pozostawienie podania bez rozpoznania przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W ocenie Sądu II instancji nie można pozostawienia podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. uznać za akt lub czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie jest spełniony warunek, że dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Czynność ta, nie potwierdza bowiem ani też nie zaprzecza, że dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikających wprost z ustawy. Podejmując tę czynność, organ prowadzący postępowanie informuje stronę, że nie rozpozna jej sprawy na podstawie wniesionego podania wobec nie uzupełniła w terminie braków tego podania. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania mimo, że nie zachodzą przesłanki uzależniające podjęcie tej czynności materialno-technicznej (np. wezwanie organu wystosowane na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. było wadliwe), to pozostaje on w bezczynności, gdyż odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji.