II SA/Gl 564/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. G. i T. G. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę. Pismem z dnia 8 kwietnia 2021 r. A.G. i T.G. (dalej: "skarżący") złożyli skargę na decyzję Wojewody Śląskiego (dalej: "organ II instancji") z dnia [...] r., nr [...], umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta R.(dalej: "organ I Instancji") z dnia [...]r., nr [...], w przedmiocie zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę, oraz wniosek o wstrzymanie jej wykonania w zakresie obejmującym zmianę zagospodarowania terenu z powodu rezygnacji z budowy budynków A6-A14 na nieruchomościach nr 1, 2, 3, 4 oraz zmiany parametrów budynku A2 i A17-19. W uzasadnieniu wskazali, że "A" Sp. z o.o. w K. (dalej: "inwestor" lub "uczestnik postępowania") rozpoczął już działania zmierzające do realizacji nowego zamierzenia budowlanego i zamiast domów jednorodzinnych zamierza zrealizować domy wielorodzinne na nieruchomościach nr 1, 2, 3, 4, nie zważając zupełnie na zobowiązania dotychczas zaciągnięte wobec nabywców domów jednorodzinnych, które zostały wybudowane w ramach zamierzenia budowlanego objętego decyzją organu I instancji z [...] r. W oparciu o pierwotną decyzję skarżący podjęli życiową decyzję na zakup domu w spokojnej i komfortowej dla nich okolicy. Potwierdzały to także informacje zamieszczone na stronie internetowej uczestnika postępowania. Zdaniem skarżących, decyzja organu I Instancji z dnia [...] r. otwiera inwestorowi możliwość zaplanowania i uzyskania nowego pozwolenia odnoszącego się do zupełnie nowej inwestycji i nowego postępowania, co do którego skarżący mogą już nie być stroną mimo, iż stwarza ono niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej dla nich szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zmiana zagospodarowania polegająca na tym, że w miejsce trzech domów dla trzech rodzin (budynki A6-A8) zostaną zrealizowane dwa domy wielomieszkaniowe przeznaczone dla kilkudziesięciu rodzin, znacząco obniża wartość należącej do nich nieruchomości. Zwiększenie zagęszczenia ludności, to zwiększony ruch pojazdów oraz uciążliwości różnego rodzaju, w tym ograniczenie ich prywatności. Zmiana zagospodarowania nieruchomości sąsiednich stwarza dla skarżących oraz ich dziecka, jako współwłaściciela nieruchomości niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu, bowiem cierpi na dotkliwą i uciążliwą alergię, a jego leczenie wymaga spokoju i ograniczenia stresu. W ocenie skarżących, uczestnik postępowania zawarł już szereg umów rezerwacyjnych z osobami trzecimi na nowe mieszkania w nowym zamierzeniu budowlanym. Wskazali także na szkodę niemajątkową, bowiem o zakupie domu zadecydował określony sposób zagospodarowania w najbliższym otoczeniu nieruchomości oraz zaufanie do ostatecznej decyzji z dnia [...] r. Pismem z dnia 5 maja 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę, organ II instancji wniósł o oddalenie skargi. Pismem z dnia 30 kwietnia 2021 r. uczestnik postępowania wskazał, że skarżący nie posiadają legitymacji do wniesienia skargi, a ich interes nie jest zagrożony, gdyż brak jest objęcia ich nieruchomości obszarem oddziaływania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Skarżący są właścicielami budynku mieszkalnego jednorodzinnego posadowionego na nieruchomości o oznaczeniu geodezyjnym nr 5, powstałej w wyniku podziału nieruchomości o nr 6, położonej w R. przy ulicy [...] (por. decyzja organu I instancji z dnia [...] r.). Nie ulega wątpliwości, że wybudowany na nieruchomości o oznaczeniu geodezyjnym nr 6 budynek objęty był pozwoleniem na budowę z dnia [...] r. (decyzja nr [...]), obejmującym zespół 13 budynków jednorodzinnych wolnostojących, 6 budynków w zabudowie bliźniaczej wraz z wbudowanymi garażami oraz budynkiem administracyjnym, a także z infrastrukturą techniczną i drogową. Ustalenia faktyczne w tym zakresie nie były i nie są kwestionowane. Zauważyć należy, że przedmiotem decyzji organu I instancji z dnia [...] r. była kolejna zmiana decyzji nr [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę, w ten sposób, że nastąpiła rezygnacja z budowy budynków A6-A14 na nieruchomościach o oznaczeniu geodezyjnym nr 1, 2, 3, 4 oraz zmiana parametrów budynku A2 i A17-19. W konsekwencji pierwotne pozwolenie na budowę zawarte w decyzji nr [...] z dnia [...] r. w wyniku zmiany zostało ograniczone, tak więc nie sposób uznać, że obejmuje obecnie szerszy zakres, a więc i obszar oddziaływania. Zaskarżona decyzja organu II instancji z dnia [...] r. odnosi się do kwestii formalnych (procesowych) umorzenia postępowania odwoławczego, a decyzja organu I instancji z dnia [...] r. rozstrzyga merytoryczne zagadnienia. Zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę i obawa skarżących, że w przyszłości inwestor mógłby zrealizować, na wymienionych działkach, w miejsce przedmiotowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych zupełnie inną inwestycję - dwa budynki mieszkalne wielorodzinne nie wynika z treści zaskarżonej decyzji, ani też decyzji zmieniającej. Zatwierdzone decyzją z dnia [...] r. zmiany nie obejmują budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Należy przyjąć, że ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość wyznaczają elementy skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej. Zmiana zamierzenia przez inwestora i rezygnacja z budowy budynków jednorodzinnych nie stanowi podstawy do wstrzymania wykonania decyzji (lub jej części) objętej wnioskiem skarżących. Takiej okoliczności nie stanowią także odczucia skarżących co do odjęcia im, na skutek zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, komfortu i spokoju zamieszkiwania, czy też motywy jakie towarzyszyły podczas podejmowania decyzji o nabyciu będącej ich własnością nieruchomości. Kolejną kwestią jest legitymacja procesowa skarżących, pozwalająca na zainicjowanie oraz wzięcie udziału w niniejszym postępowaniu. Możliwość uzyskania statusu strony postępowania jest uzależniona od dysponowania interesem prawnym (art. 28 k.p.a.), który winien mieć swoje źródło w przepisach prawa materialnego. Zaznaczyć przy tym trzeba, że nie musi się on opierać wyłącznie o normy prawa administracyjnego, może mieć zatem podstawy w unormowaniach znajdujących się w innych gałęziach prawa (prawie cywilnym, gospodarczym, prawie pracy). Ustalenie istnienia interesu prawnego odbywa się albo poprzez zidentyfikowanie konkretnej regulacji wskazującej na podstawę tego interesu, albo też poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa administracyjnego i zbadanie ich wpływu na zakres praw i obowiązków adresatów potencjalnego rozstrzygnięcia oraz musi być realne, a nie hipotetyczne. Nie można jednak tracić z pola widzenia faktu, że interes prawny osoby inicjującej postępowanie jest związany z przedmiotem postępowania "pierwotnego". Nie budzi przy tym wątpliwości, że nie zawsze musi zachodzić tożsamość między podmiotami w postępowaniu zwykłym i to przedmiot decyzji badanej określa krąg podmiotów będących stroną postępowania. Przesłanki przyznania jednostce statusu strony w niniejszym postępowaniu wyznacza art. 28 k.p.a. stanowiąc, że stroną w sprawie jest każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy tym art. 28 k.p.a. nie zawiera normy prawnej samoistnej, a wymaga zastosowania łącznie z normą materialnego prawa administracyjnego, która jest podstawą do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w której jednostka żąda udzielenia jej ochrony prawnej przez jej rozstrzygnięcie na drodze prawa, a następnie na drodze prawa poddania weryfikacji. W sprawach pozwolenia na budowę normą prawną wyznaczającą interes prawny jest art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Dla ustalenia obszaru oddziaływania obiektu podstawą jest art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane stanowiący, że ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu zagospodarowaniu (por. art. 3 pkt 20 zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. - Dz. U. z 2020 r. poz. 471, zmieniającej między innymi ustawę Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r.). Skarżący nie wskazali przepisu prawa, który nakładałby na nich obowiązki związane z realizacją kwestionowanego o mniejszym zakresie niż pierwotnie zakładano zamierzenia inwestycyjnego, jak również przepisu prawa, który przyznawałby im uprawnienia związane z jego realizacją. Na obecnym etapie postępowania nie doszło zatem do naruszenia przynależnych skarżącym praw wynikających z faktu bycia współwłaścicielami budynku położonego w sąsiedztwie inwestycji, która została ograniczona decyzją organu I instancji z dnia [...] r., w ten sposób, że nastąpiła rezygnacja z budowy budynków A6-A14 na nieruchomościach o oznaczeniu geodezyjnym nr 1, 2, 3, 4 oraz zmiana parametrów budynku A2 i A17-19. Nie wykazali, że mają w powyższym postępowaniu własny, indywidualny interes prawny, chociaż twierdzą, że inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na ich bezpieczeństwo i komfort życia z uwagi na chore dziecko. W opisanych wyżej okolicznościach samo przekonanie o wadliwości decyzji zmieniającej opisane powyżej pozwolenie na budowę, nie kreuje po stronie skarżących interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wobec powyższego nie przysługiwał im status strony postępowania odwoławczego. Przyjdzie zaznaczyć, że sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty a jedynie ocenia, czy postępowanie przed organami administracji zostało przeprowadzone prawidłowo, oraz czy wydany akt pozostaje w zgodzie z prawem. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji organ II instancji prawidłowo dokonał wykładni art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, wywodząc, że skarżącym nie przysługuje interes prawny do występowania w charakterze strony postępowania, dlatego umorzył postępowanie odwoławcze nie podzielając ich argumentów. W tym stanie sprawy, Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji.