II SA/Gl 567/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie raty rocznej opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Prezydent Miasta B. decyzją nr [...] z dnia [...] roku orzekł na wniosek J. W. – o przekształceniu odpłatnym prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, położonej w B., oznaczonej działką nr 1 o powierzchni 61885 m2. W pkt 2 decyzji ustalono opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności w wysokości 15 rat równych wysokości opłaty rocznej naliczonej z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 rok, która w odniesieniu do nieruchomości gruntowej oznaczonej działką nr 1 wynosiła 200.000 zł. Zgodnie z tym punktem decyzji wysokość naliczonej raty rocznej będzie waloryzowana corocznie w oparciu o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za rok poprzedni. Natomiast w pkt 3 decyzji organ orzekł, że zwaloryzowana rata roczna za 1998 rok wynosi 229.800 zł i określił termin i sposób jej płatności oraz stwierdził, że pozostałe raty po ich waloryzacji płatne są z góry za dany rok w terminie do dnia 31 marca danego roku, po uprzednim poinformowaniu osobnym zawiadomieniem. W razie nie zapłacenia w terminie wymienionej opłaty mają zastosowanie przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Niniejsza decyzja uzyskała przymiot prawomocności z dniem [...] roku. Pismem z [...] roku ( nr [...]) W. D., Naczelnik Wydziału Obrotu Nieruchomościami, Referat Regulacji Stanów Prawnych Nieruchomości Urzędu Miejskiego w B., poinformował J. W. o wysokości raty rocznej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w 2011 roku wskazując, że opłata ta wynosi 398.175,25 zł. Nadto poinformował o terminie i miejscu płatności. Skarżący pismo z dnia [...] roku uznał za decyzję i działając przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł odwołanie w którym domagał się uchylenia tej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji w celu wydania poprawnej decyzji to jest odpowiadającej wszystkim wymogom art. 107 § 1 i § 3 kpa lub też jej zmianę poprzez stwierdzenie, że skarżącego nie obciąża zobowiązanie. W uzasadnieniu twierdzono, że pismo z dnia [...]roku, chociaż nie jest nazwane decyzją, stanowi rozstrzygnięcie sprawy przez władcze działanie organu skierowane do konkretnego adresata po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego polegającego na ustaleniu zobowiązania skarżącego na rok 2011. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] roku na podstawie art. 134 kpa stwierdziło niedopuszczalność wyżej opisanego odwołania. W motywach organ podał, że merytoryczne rozpatrzenie w postępowaniu odwoławczym określonej sprawy może nastąpić tylko wtedy, gdy wstępna kontrola wykaże dopuszczalność odwołania. Odwołanie – stosownie do art. 127 § 1 kpa – przysługuje od decyzji administracyjnej. W sytuacji gdy określony akt nie jest decyzją administracyjną, to wniesienie od niego odwołania z przyczyn przedmiotowych jest niedopuszczalne. Zdaniem organu pismo z dnia [...] roku nie jest decyzją administracyjną. Jest ono tylko informacją skierowaną do J. W. o wysokości raty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ( wyrok NSA z 20 lipca 1981 roku – sygn. akt SA 1163/81 i wyrok z dnia 11 lutego 1998 roku – III SA 1067/96 ) organ stwierdził, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwionej w drodze decyzji są decyzjami, mimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 kpa, jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Takimi elementami są: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. Wynika z tego, że rozstrzygnięcie zawarte w piśmie musi dotyczyć sprawy załatwionej decyzją administracyjną. A zatem tylko wtedy, gdy przepisy przewidują formę decyzji administracyjnej, a stanowisku organu takiej formy nie nadano to pismo zawierające minimum elementów pozwalających na kwalifikowanie go jako decyzji administracyjnej jest decyzją. Pismo z dnia [...] roku nie jest – zdaniem organu orzekającego – decyzją w rozumieniu kpa, a jedynie informację. Decyzja w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości została wydana na rzecz J. W. w dniu [...] roku. J. W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, złożonej przez dotychczasowego pełnomocnika, domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia z dnia [...] roku, oraz zwrotu kosztów postępowania zarzucił, że skarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem : - art. 134 kpa poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, - art. 104 § 1 kpa, art. 127 § 1 kpa w zw. z art. 138 kpa, poprzez ich nieuwzględnienie i przyjęcie, iż zaskarżone odwołaniem pismo z dnia [...] roku nie jest decyzją, gdy tymczasem w pełni kwalifikuje się jako decyzja, - art. 15 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 138 kpa z uwagi na brak merytorycznego rozpatrzenia sprawy, w którym organ wyższego stopnia powinien uwzględnić przesłanki nieważności decyzji. W obszernym uzasadnieniu skargi podano, że pismo z dnia [...] roku spełniało wszystkie wymagania decyzji administracyjnej, a więc przysługiwało od niego odwołanie. Zdaniem skarżącego pismo to nie informuje, ale kreuje zupełnie nowy obowiązek. Stwierdzono, że dla sprawy istotna jest zmiana ustawy o przekształceniu (...), która nastąpiła po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 roku, sygn. akt K 8/98, w następstwie której utracił moc obowiązującą cały przepis art. 5, a właśnie art. 5 ust. 4 stanowił normatywną podstawę wydawania decyzji określających wysokość raty rocznej. Na potwierdzenie charakteru pisma z [...]roku powołano się między innymi na postanowienie Sądu Rejonowego w B., Wydział IV Ksiąg Wieczystych z dnia [...]roku, sygn. akt [...]. Zdaniem skarżącego już decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. rażąco naruszała prawo. Decyzje wydawane w kolejnych latach ( pisma jak pismo z [...] roku ) zarówno co do treści jak i formy rażąco naruszały prawo, a Prezydent Miasta B. co najmniej od 2002 roku pobiera nienależne świadczenia ( raty ) z tytułu przekształcenia. Do skargi dołączono m.innymi odpis wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] roku oraz odpisy wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji ( pism ) za lata 1999 do 2010 roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w zaskarżonym postanowieniu. Nadto organ podał, że pismo z dnia [...] roku podpisał Naczelnik Wydziału Obrotu Nieruchomościami, który nie posiada statusu organu administracji publicznej. Postanowieniem z dnia 21 września 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odmówił wstrzymania wykonania pisma z dnia [...] roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 kpa i sprowadza się do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wniesionego przez J. W. od pisma Naczelnika Wydziału Obrotu Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] roku. Uznanie, że odwołanie jest niedopuszczalne stanowi konsekwencje stanowiska Kolegium, że wymienione wyżej pismo z dnia [...]roku nie jest decyzją. Charakter tego pisma, a więc czy jest ono decyzją czy też innym aktem ( pismem informacyjnym ) jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie między stronami. Udzielenie odpowiedzi na pytanie czy pismo z dnia [...] roku jest decyzją czy też nie, przesądza o zasadności skargi. Jest bowiem bezsporne i wynika z art. 127 § 1 kpa, że odwołanie przysługuje od decyzji... W sytuacji gdy określony akt nie jest decyzją administracyjną, to wniesienie od niego odwołania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, co organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić w postanowieniu wydanym na podstawie art. 134 kpa. Kodeks postępowania administracyjnego posługuje się pojęciem "decyzja administracyjna" w kilku miejscach, jednak tego pojęcia nie definiuje. Artykuł 104 kpa ogranicza się do stwierdzenia, że "organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej". Przepis ten nawiązuje więc do treści art. 1 pkt 1 kpa, który określa przedmiot postępowania administracyjnego i zaznacza, że jest ono wszczynane i prowadzone w celu rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej w formie decyzji . Z art. 104 kpa wynika, że decyzja administracyjna jest podstawową formą rozstrzygania spraw z tym, że sprawy te mogą być załatwiane w innej formie. Decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym. Cechą charakterystyczną takiego aktu jest jego zewnętrzny charakter, władczość, oraz podwójna konkretność : konkretny adresat i konkretna sytuacja, którą ten akt rozstrzyga, orzekając o prawach lub obowiązkach jego adresata. Nie każdy akt administracyjny jest decyzją administracyjną w rozumieniu kpa. Decyzjami są te akty, które wydawane są w trybie kpa i odpowiadają co do formy wymogom określonym w art. 107 kpa. Podsumowując należy stwierdzić, że w ujęciu materialnym decyzją jest kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organu administracyjnego, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego ( finansowego ), o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej ( lub prawnej) w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Należy jeszcze wspomnieć, że istnieje także pojęcie decyzji w ujęciu procesowym. W tym ujęciu decyzja odnosi się do postępowania administracyjnego, kończy dane postępowanie i rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Jednakże zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym zaakceptowany został pogląd, że o tym czy dany akt jest decyzją czy też nie przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę ( wyrok NSA z 20 lipca 1981 roku, SA 1163/81 z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP ;1982, z. 9, p. 169). W sytuacji, gdy określony akt nie jest nazwany decyzją, to jest nią w istocie jeżeli zawiera niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane dla decyzji administracyjnej. Do takich elementów należy zaliczyć oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata, rozstrzygniecie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracyjny. Istotą powyższej reguły jest istnienie w porządku prawnym przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie zawarte w piśmie będącym decyzją musi dotyczyć sprawy załatwianej decyzją administracyjną. Pismo W. D., Naczelnika Wydziału Obrotu Nieruchomościami Referatu Regulacji Stanów Prawnych Nieruchomości, Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] roku nie jest decyzją administracyjną i to nie dlatego, że nie posiada formy przewidzianej w art. 107 § 1 i § 3 kpa. Pismo to nie jest decyzją z uwagi na brak oznaczenia organu ( lub osoby upoważnionej ) oraz brak podstawy prawnej. W piśmie z dnia [...] roku brak jest wskazania organu administracji publicznej. Naczelnik Wydziału nie jest organem administracji ( nie wynika z niego także by zostało sporządzone w imieniu Prezydenta Miasta B.) i mógł działać w imieniu Prezydenta, gdyż Prezydent Miasta B. nie miał podstawy prawnej do wydania decyzji w tej sprawie. Nie można domniemywać, że każda czynność dokonana przez pracownika Urzędu Miasta jest decyzją podejmowaną w imieniu Prezydenta Miasta. Jak już podano w niniejszej sprawie pismu nie nadano charakteru decyzji administracyjnej, a organ administracyjny nie miał możliwości działania w formie decyzji administracyjnej, gdyż nie było do tego żadnej podstawy prawnej. Natomiast, co wynika z także już przywołanego wyroku WSA sygn. akt 1163/81, aby pismo zakwalifikować jako decyzja administracyjna musi istnieć ( niezależnie od innych, wyżej wymienionych elementów ) podstawa prawna pisma. Artykuł 156 § 1 pkt 2 kpa nie może stanowić argumentu przemawiającego za tezą, że przedmiotowe pismo, wydane bez podstawy prawnej, może być kwalifikowane jako decyzja. Instytucja "decyzji wydanej bez podstawy prawnej" dotyczy wyłącznie tych pism, które posiadają formę decyzji administracyjnych. W przedmiotowej sprawie natomiast brak jest nie tylko formy decyzji lecz także oznaczenia organu, od którego taka decyzja miałaby pochodzić. Zdaniem składu orzekającego nie można rozszerzać instytucji "decyzja wydana bez podstawy prawnej" na pisma nie pochodzące od organu i nie mające formy decyzji. Użyte w art. 156 § 1 pkt 2 kpa słowo "decyzja" należy odnieść wyłącznie do decyzji w sensie formalnym, a nie do pisma, które w opinii adresata posiada rozstrzygnięcie. W ocenie składu orzekającego pismo z dnia [...] roku jest jedynie informacją skierowaną do skarżącego o wysokości opłaty rocznej za 2011 rok z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W sprawie o sytuacji skarżącego, w tym obowiązku uiszczenia opłat rocznych i sposobu ich waloryzacji, rozstrzygnięto w decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] roku w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Skarżący mógł więc bronić się przed ingerencją w jego sytuacje prawną w trybie zwyczajnym czy też w nadzwyczajnych trybach weryfikacji decyzji administracyjnej. Nie może też przemawiać za uznaniem pisma z dnia [...] roku za decyzję twierdzenie skarżącego, że wpływa ono na jego prawa i obowiązki. Nie jest to bowiem samoistna podstaw ( niezależnie od określenia obowiązków w decyzji z dnia [...] r.) do kwalifikacji aktu jako decyzji administracyjnej, ponieważ nie tylko decyzja oddziałuje na sytuację prawną jednostki o czym świadczy art. 3 § 2 pkt 4 kpa. W konsekwencji należy stwierdzić, że nie każde działanie wywierające wpływ na sytuacje jednostki przybiera postać decyzji administracyjnej. Zdaniem składu orzekającego o charakterze pisma z dnia [...]roku nie świadczy także upomnienie z dnia [...]roku, ani nota odsetkowa z dnia [...] roku ( oba dokumenty dołączone do skargi ), gdyż charakter egzekucji (cywilnej lub administracyjnej) nie decyduje o kwalifikacji tego pisma. Podobnie nie ma znaczenia dla istoty sprawy postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...]roku. Odnosząc się do zarzutu związanego z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 roku sygn. akt K/98, którym uznano podstawę wydania decyzji z dnia [...]r. to jest art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 4 września 1997 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności ( Dz. U. nr 123, poz. 781 ze zm. ) za niezgodny z art. 2, art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji należy wskazać, że wyrok ten został opublikowany w dniu 14 kwietnia 2000 roku. Prawem zatem skarżącego było wniesienie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...]roku, na podstawie art. 145a kpa. Pozostałe zarzuty skargi są nieuzasadnione w świetle wyżej przedstawionej argumentacji. Konkludując należy stwierdzić, że pismo z dnia [...] roku nie mogło zostać zakwalifikowane do decyzji administracyjnych, a w związku z tym nie przysługiwało od niego odwołanie, co przesądza o zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Kierując się powyższym na podstawie art. 151 ppsa skarga podlegała oddaleniu. su.